วันพุธที่ 30 ธันวาคม พ.ศ. 2552

แนวคิดของการตลาดกับการประยุกต์ใช้ในการบริหารรัฐกิจ

แนวคิดของการตลาดกับการประยุกต์ใช้ในการบริหารรัฐกิจ
(Market Mechanism in Public Administration)


โดย อนุรักษ์ วัฒนะถาวรวงศ์


บทนำ
การจัดการภาครัฐได้มีการเปลี่ยนแปลงในหลายประเทศ โดยที่กระบวนทัศน์ใหม่ได้ท้าทายสิ่งที่เป็นหลักการบริหารแบบดั้งเดิม (traditional model of public administration) ดังนี้ ประการแรก คือ ระบบราชการ (bureaucracy) ที่รัฐบาลนำมาใช้ในการจัดองค์การที่เป็นโครงสร้างลำดับขั้น (hierarchy) จากแนวคิดของ Max Weber ประการที่สอง คือ การใช้วิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวในการทำงานและขั้นตอนการปฏิบัติงานที่ได้นำมาเป็นคู่มือในการทำงานของนักบริหารที่จะต้องปฎิบัติตาม เป็นแนวคิดการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ (scientific management) โดย Frederick Taylor ประการที่สาม คือ การให้รัฐนั้นเป็นผู้ดำเนินการส่งมอบ (bureaucratic delivery) สินค้าและบริการสาธารณะที่ได้กำหนดนโยบายไว้ ประการที่สี่ คือ การแยกการบริหารออกจากการเมือง (political/administration dichotomy) ที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กำหนดนโยบายและฝ่ายบริหารเป็นผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ ประ การที่ห้า คือ แรงจูงใจของเจ้าหน้าที่รัฐที่ต้องให้บริการในผลประโยชน์สาธารณะ (public interest) มีความเห็นแก่ผลประโยชน์ของตัวเองมากกว่า ประการที่หก คือ อาชีพราชการ (professional bureau-cracy) นั้นเป็นการจ้างงานตลอดชีพ ทำให้ขาดแรงจูงในการปรับปรุงหรือพัฒนางานของตัวเอง แต่เป็นการรับใช้การเมืองมากกว่า ประการที่เจ็ด คือ งานของระบบราชการที่เป็นการบริหาร (admini-strative) เป็นการทำงานตามกฎระเบียบมากกว่าที่จะเป็นการรับผิดชอบถึงผลสัมฤทธิ์
หลักการบริหารแบบดั้งเดิมทั้งเจ็ดประการนี้ ได้ถูกท้าทายดังนี้ ระบบราชการที่คิดว่าเป็นระ บบที่ดีที่สุดนั้น ก็ไม่สามารถที่จะใช้งานได้ดีในทุกสถานการณ์และยังส่งผลที่ตามมาในแง่ลบอีกด้วย แนวคิดของวิธีทำงานที่ดีที่สุดวิธีเดียวก็ดูแข็งเกินไปในการปฏิบัติงานจริง การบริหารงานแบบยืดหยุ่นต่างหากที่ได้นำมาจากภาคเอกชนนั้นน่าจะใช้ได้ดีกว่าในการจัดการภาครัฐ การที่รัฐเป็นผู้ดำ เนินการจัดหาสินค้าและบริการสาธารณะเองนั้น ก็ไม่มีประสิทธิภาพเทียบเท่ากับภาคเอกชนหรือหน่วยงานที่ไม่ใช่รัฐ รัฐน่าจะเป็นผู้สนับสนุนหรือให้สัญญามากกว่า การแยกบริหารออกจากการ เมือง ในความเป็นจริงแล้วการบริหารและการเมืองไม่สามารถแยกกันได้อย่างเด็ดขาด ผลประ โยชน์สาธารณะต้องมาก่อนผลประโยชน์ส่วนตัว การจ้างงานแบบตลอดชีพของราชการนั้นทำให้ระ บบมีความอ่อนแอไม่มีการการพัฒนา ขณะที่ในภาคเอกชนก็ไม่ได้ใช้วิธีนี้ และในการบริหารจัดการจะต้องมีความรับผิดชอบที่จะบรรลุผลสัมฤทธิ์ที่กำหนดไว้ แทนที่จะทำตามกฎระเบียบเพียงอย่างเดียว
เมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในปี 1980 ทำให้รัฐต้องทบทวนบทบาทในการทำงานของตัวเองใหม่และต้องการการเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้น เพื่อที่จะตั้งรับปัญหาต่างๆที่เกิดขึ้นจากทั้งภายในองค์การเองและภายนอกองค์การที่อยู่ในสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา และไม่คงที่เหมือนในอดีต ประชาชนได้พากันร้องเรียนการทำงานที่แย่ของเจ้าหน้าที่รัฐ กฎระเบียบที่เคร่งครัดเกินไป การทำ งานที่ล่าช้ามาก การบริการที่ไม่เป็นมิตร และมีการทุจริตคอรัปชั่น จึงมีความจำเป็นที่จะต้องเปลี่ยน แปลงอย่างจริงจัง จึงเป็นที่มาของแนวคิดการปฏิรูปการจัดการให้ดีขึ้น

การเกิดขึ้นมาของวิธีการแบบใหม่ (emergence of a new approach)
ในต้นปี 1990 นี้ได้มีแบบการจัดการภาครัฐที่เป็นแบบใหม่ในหลายประเทศที่พัฒนาแล้ว ได้มีการเรียกแบบการจัดการภาครัฐที่เป็นแบบใหม่นี้ในคำที่แตกต่างกัน เช่น การจัดการนิยม (manage-rialism) โดย Pollit (1993) การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) โดย Hood (1991) การบริหารรัฐกิจโดยใช้ตลาด (market-based public administration) โดย Lan และ Rosenbloom (1992) รัฐบาลแบบเจ้าของ (entrepreneurial government) โดย Osborne และ Gaebler (1992) ถึงแม้ ว่าจะมีการเรียกชื่อที่มีความแตกต่างกันก็จริง แต่ก็เป็นปรากฏการณ์ที่อธิบายเหมือนกัน คือ การปรับปรุงการจัดการภาครัฐ การลดงบประมาณลง การให้เอกชนเข้าดำเนินการแทนรัฐ
ในประเทศอังกฤษนั้น ได้มีการปฎิรูปการจัดการในปี 1980 เช่น มีการให้เอกชนเข้ามาดำเนิน งานแทน (privatization) ในสมัยของรัฐบาล Thatcher โดยที่ Rhodes ได้ใช้แนวคิดของ Hood (1991) มองการจัดการนิยม (managerialism) ของประเทศอังกฤษเป็นความพยายามที่จะนำหลัก 3Es ที่ประกอบด้วยหลักประหยัด (economy) หลักประสิทธิภาพ (efficiency) และหลักประสิทธิผลมาสู่การปฏิบัติในทุกระดับขององค์การภาครัฐ
ในประเทศสหรัฐอเมริกา เหตุการณ์สำคัญนั้นเกิดขึ้นเมื่อได้มีการตีพิมพ์ Reinventing Govern-ment ในปี 1992 โดย Osborne และ Gaebler (1992) และเป็นหนังสือขายดีที่สุด โดย Bill Clinton ผู้สมัครประธานาธิบดีของประเทศสหรัฐอเมริกาในขณะนั้น ได้นำแนวคิดนี้มาเป็นหัวข้อรณรงค์ในการหาเสียงเลือกตั้ง และก็ได้รับชัยชนะให้ดำรงตำแหน่งในที่สุด และได้มอบหมายให้รองประธานา ธิบดี Al Gore จัดทำ National Performance Review (NPR) อีกด้วย ได้มีการระบุถึงปัญหาและวิธี การแก้ปัญหา จึงเป็นที่มาของการใช้คำว่า reinventing ในรายงานของ Gore ได้พยายามที่จะเปลี่ยน แปลงวัฒนธรรมของรัฐบาลอเมริกันโดยมีหลักสี่ประการ ดังนี้ ประการแรก คือ การลดความล่าช้า (red tape) และปรับระบบให้เกิดความรับผิดชอบที่สามารถตรวจสอบได้ (accountability) โดยมุ่ง เน้นผลสัมฤทธิ์ ประการที่สอง คือ การให้ความสำคัญกับลูกค้า ประการที่สาม คือ การให้เจ้าหน้าที่รัฐมีอำนาจมากขึ้นเพื่อให้ได้มาซึ่งผลสัมฤทธิ์ และประการสุดท้าย คือ การลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น เพื่อที่จะสร้างรัฐบาลให้ทำงานดีขึ้นและมีค่าใช้จ่ายน้อยลง และยังอ้างถึงแนวทางการปฏิบัติที่เป็นนวัตกรรมในการปฏิรูปของประเทศอังกฤษ ประเทศนิวซีแลนด์ และประเทศออสเตรเลีย โดยมองว่าการพัฒนาการจัดการภาครัฐของอเมริกานั้นยังล้าหลังอยู่
ในองค์การระหว่างประเทศ เช่น องค์การความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organi-zation of Economic Cooperation and Development) หรือ OECD ธนาคารโลก (World Bank) และกองทุนเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund) หรือ IMF ให้ความสนใจในการปรับ ปรุงการจัดการภาครัฐของสมาชิกในองค์การ ในปี 1990 OECD ได้เสนอวิธีการที่ใช้ร่วมกัน (shared approach) ที่ได้จากประเทศที่พัฒนาแล้ว เป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ในวัฒนธรรมของการจัดการภาครัฐในการปรับปรุงประสิทธิภาพและประสิทธิผล ซึ่งเปลี่ยนแปลงจากกระบวนทัศน์ในการจัด การแบบเดิม ที่ใช้กฎและกระบวนการในการขับเคลื่อน เป็นกระบวนทัศน์ใหม่ที่ใช้แนวปฎิบัติของการจัดการสมัยใหม่ที่มีตรรกะของเศรษฐศาสตร์ (logic of economic) วิธีการแบบใหม่นี้มุ่งเน้นผลที่เกิดขึ้น โดยให้ความสำคัญกับลูกค้า ผลลัพธ์ และผลสัมฤทธิ์ ที่ใช้เทคนิคการจัดการด้วยวัตถุประ สงค์ (management by objective) และการประเมินผลการปฏิบัติงาน (performance measurement) มีการใช้ตลาดและกลไกแบบตลาด (use of markets and market-type mechanism) แทนที่การใช้กฎระ เบียบที่มีการสั่งงานและควบคุมแบบรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง มีการใช้การแข่งขันและมีทางเลือกให้มากขึ้น มีการลดขนาดให้เล็กลงให้เหมาะสมกับอำนาจหน้าที่ ความรับผิดชอบ และการติดตามที่ตรวจสอบได้ ในการปฏิรูปการจัดการภาครัฐถูกผลักดันโดยทฤษฎีต่างๆที่ใช้การจูงใจทางเศรษฐกิจ ความยืดหยุ่นในการบริหารธุรกิจ หลักที่ว่าไม่มีการแบ่งแยกการบริหารออกจากการเมือง และได้เปลี่ยนคำว่าบริหาร (administration) เป็นการจัดการ (management) โดยที่ความหมายในการจัดการนั้นจะหมายถึง การที่จะต้องบรรลุได้มาซึ่งผลลัพธ์และมีความรับผิดชอบส่วนบุคคลที่เกิดขึ้นจากการกระทำอีกด้วย
ปัจจัยส่วนหนึ่งที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการจัดการภาครัฐนั้น ก็มาจากการเปลี่ยนแปลงในทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ ในปี 1970 นักเศรษฐศาสตร์อนุรักษ์นิยมได้แย้งว่า ตัวรัฐบาลเองนั้นเป็นอุปสรรคของเศรษฐกิจ ที่จำกัดการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจและความเป็นเสรี (freedom) และสนับ สนุนแนวคิดที่ว่าถ้ามีรัฐบาลเข้ามายุ่งน้อยลง (less government) ก็จะทำให้เกิดประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจมากขึ้น แทนที่รัฐจะบังคับให้ทุกคนดำเนินการทุกสิ่งทุกอย่างผ่านระบบราชการ (bureau-cracy) แต่ตัวตลาด (market) เองต่างหากที่จะเป็นสิ่งที่ดีกว่า ทำให้เกิดเสรี หรือ มีทางเลือกขึ้น (choice) ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์บางคนเรียกว่าเศรษฐศาสตร์แนวใหม่ (neo-classical economics) หรือ เศรษฐศาสตร์เหตุผลนิยม (economic rationalism) ซึ่งได้เกิดขึ้นพร้อมกับความตกต่ำของแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์โดย Keynesian ที่ให้บทบาทสำคัญกับรัฐในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำ หรือปัญหาเศรษฐกิจที่รุนแรงจากราคาน้ำมันที่สูงขึ้นอย่างน่าตกใจ ตั้งแต่นั้นมารัฐบาลก็ให้ความสนใจในประ เด็นของเศรษฐกิจมากขึ้น โดยใช้แนวคิดทางด้านเศรษฐศาสตร์แนวใหม่ และสนับสนุนแนวคิดที่จะใช้ตลาดในการกำหนดนโยบายและส่งมอบบริการต่างๆ ในการเปลี่ยนแปลงวิธีคิดทางด้านเศรษฐ ศาสตร์นี้ส่งผลต่อการจัดการภาครัฐ โดยที่นักเศรษฐศาสตร์มีอิทธิพลต่อรัฐบาลมากกว่าเมื่อก่อน ทำให้แนวคิดทางด้านเศรษฐศาสตร์นี้เข้ามาแทนที่แนวคิดการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม ที่เน้นทฤษฏีระ บบราชการ ขณะที่ทฤษฎีทางด้านเศรษฐศาสตร์ได้เข้ามามีบทบาทในการจัดการภาครัฐแนวใหม่ คือ ทฤษฎีเจ้าของตัวแทน (principal/agent theory) ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม (transaction cost theory) และทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (public choice theory)
ทฤษฎีเจ้าของตัวแทน (principal/agent theory) ได้ประยุกต์ใช้ในการจัดการภาครัฐ โดยเฉพาะในเรื่องความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) ทฤษฎีนี้ได้พัฒนาเพื่อที่จะใช้อธิบายความแตกต่างกัน (divergence) ในเป้าหมายของตัวแทนหรือผู้จัดการในบริษัทเอกชน และเจ้าของหรือผู้ถือหุ้น โดยอาจมีผลประโยชน์ของตัวแทนและเจ้าของที่มีความแตกต่างกันอยู่ ดังนั้นทฤษฏีเจ้าของตัวแทนใช้ค่าตอบแทนจูงใจให้กับตัวแทนในการกระทำที่ตอบสนองผลประโยชน์ของเจ้าของ กิจ กรรมต่างๆของตัวแทนหรือผู้จัดการก็จะถูกตรวจสอบโดยเจ้าของที่เป็นผู้ถือหุ้น เพื่อให้มั่นใจได้ว่าพฤติกรรมของตัวแทนนั้นตรงกับความต้องการของเจ้าของ โดยใช้สัญญาที่จะต้องระบุความรับผิด ชอบและสิทธิหน้าที่ต่างๆ ในการประยุกต์ใช้ทฤษฎีเจ้าของตัวแทนกับภาครัฐนั้นทำให้เกิดความรับ ผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) และมีการใช้สัญญาที่จะจ่ายผลตอบแทนที่จูงใจตามผลของงานที่เกิดขึ้น
ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม (transaction cost theory) เป็นอีกทฤษฎีทางด้านเศรษฐศาสตร์ที่มีความ สำคัญที่ใช้ในการเปลี่ยนแปลงการจัดการ Williamson (1986) มีแนวคิดที่ว่า ธุรกรรมที่เกิดขึ้นต่างๆจะมีต้นทุนที่ดีกว่า เมื่อได้ให้ภาคเอกชนหรือองค์การที่ไม่มุ่งหวังผลกำไรรับสัญญาไปดำเนินการแทนและมีการสร้างการแข่งขันให้เกิดขึ้น เพื่อลดต้นทุนค่าใช้จ่ายในการบริหาร
ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (public choice theory) นั้นเป็นทฤษฎีที่มีความสำคัญทางด้านเศรษฐ ศาสตร์ โดยมีแนวคิดที่ว่าเจ้าหน้าที่รัฐนั้นมีแรงจูงใจที่เป็นผลประโยชน์ส่วนตัว (self interest) มาก กว่าผลประโยชน์สาธารณะ (public interest) ดังนั้นเจ้าหน้าที่รัฐทำงานในระบบราชการได้ไม่ดี เพราะต้องการอรรถประโยชน์ของตัวเองมากที่สุด (utility maximization) ในต้นทุนของหน่วยงาน (cost of agency) เช่นเดียวกันกับนักการเมืองซึ่งก็ไว้ใจไม่ได้เช่นกัน เพราะต้องการคะแนนเสียงและเงินให้มากที่สุดเหมือนกัน นักทฤษฎีทางเลือกสาธารณะได้สรุปว่า ผลลัพธ์ที่ดีที่สุดเป็นการให้บท บาทที่สำคัญในแรงผลักของตลาดมากกว่าบทบาทของรัฐ มีหลักฐานสนับสนุนอย่างมากมายว่าตลาดของเอกชนนั้นดีกว่าตลาดของรัฐอย่างแน่นอน ถ้าลดบทบาทของรัฐในการจัดหาสินค้าและบริ การลง เศรษฐกิจในภาพรวมจะได้รับประโยชน์มากขึ้น ดังนั้นตลาดจึงเป็นกลไกที่ดีกว่าที่ใช้ในความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) มากกว่าระบบราชการที่ไม่มีใครรับผิดชอบที่ตรวจ สอบได้ ทางเลือกสาธารณะจึงทำให้ประชาชนมีทางเลือกมากขึ้น ซึ่งเกิดจากการแข่งขันเช่นเดียวกับภาคเอกชน
แนวคิดนี้มีสมมติฐานที่ว่าด้วยผลประโยชน์สาธารณะ เป็นเป้าหมายของปัจเกจบุคคลมารวม กันเป็นกลุ่มและจากการที่มีความร่วมมือกันในชุมชนเช่นนี้จึงเป็นที่มาของสินค้าสาธารณะ (public goods) ซึ่งสมาชิกของกลุ่มจะต้องมีส่วนร่วมในการให้บริการนี้ด้วย การเกิดองค์การที่จะต้องผลิตสินค้าสาธารณะร่วมกันเช่นนี้เองเป็นเหตุให้เกิดองค์การของรัฐบาลขึ้น ซึ่งมีลักษณะผูกขาด (mono-poly) ในสินค้าและบริการสาธารณะ การผูกขาดในสินค้าดังกล่าวประกอบกับการขยายตัวของการปฎิบัติงานให้ครอบคลุมทั่วทุกมวลชน ทำให้ต้องเป็นองค์การที่มีการลงทุนต่อหัวโดยเฉลี่ยต่ำ และอาจทำให้เกิดผู้แข่งขันที่ผิดกฎหมายในการผลิตสินค้าและบริการทางสาธารณะขึ้นได้ ดังนั้นประชา ชนจะต้องช่วยกันมีส่วนร่วมในผลประโยชน์สาธารณะนี้มากขึ้นกว่าเดิม โดยการส่งเสริมไม่ให้องค์ การของรัฐเป็นองค์การที่ผูกขาดสินค้าและบริการสาธารณะ และประชาชนซึ่งเป็นผู้บริโภคจะต้องมีอำนาจมากกว่าหน่วยงานของรัฐ โดยการมีสิทธิมีเสียงที่จะเลือกรับบริการสาธารณะได้มากขึ้น แนว ความคิดทางเลือกสาธารณะนี้เป็นการให้ประชาชนผู้บริโภคสามารถมีทางเลือกได้มากกว่าเดิม โดยวิธีการดังนี้ การใช้ระบบใบสำคัญจ่าย (voucher system) เป็นการให้ประชาชนไปใช้สินค้าและบริ การสาธารณะจากองค์การอื่นที่ไม่ใช่องค์การของรัฐ สามารถใช้ได้ในราคาที่เท่ากันกับที่ใช้ในองค์ การของรัฐ เช่น การเข้าไปเรียนในโรงเรียนเอกชนและเสียค่าใช้จ่ายเท่ากับโรงเรียนของรัฐ และยังมีการให้หน่วยงานระดับท้องถิ่นรับผิดชอบการให้บริการสินค้าและบริการสาธารณะต่างๆในท้องถิ่นเพื่อตอบสนองความต้องการของท้องถิ่น เช่น ตำรวจและพนักงานดับเพลิง นอกจากนี้ทฤษฎีทาง เลือกสาธารณะยังได้เสนอให้มีการวิเคราะห์นโยบาย เพื่อให้องค์การสามารถที่จะวางโครงการและ บริหารงานได้ตรงตามวัตถุประสงค์ของประชาชน
Vincent Ostrom (1968) ในหนังสือ The Intellectual Crisis of American Public Administra-tionได้สนับสนุนแนวความคิดของทฤษฎีสาธารณะนี้ โดยเสนอให้มีการนำวิธีการแบบประชาธิป ไตยมาใช้ในองค์การ เพราะจะทำให้ลูกค้าหรือผู้รับบริการของรัฐมีโอกาสเลือกมากขึ้น Ostorm ได้มองมนุษย์ในองค์การเป็นผู้ที่คำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนตัว (self-interest) มีความเป็นเหตุเป็นผล (rational) ต้องการทางเลือกที่ให้ผลประโยชน์แก่ตนมากที่สุด และพิจารณาทางเลือกจากข้อมูลที่มีอยู่ภายใต้สถานการณ์ที่แน่นอน หรือไม่แน่นอน หรือสภาวะของการเสี่ยง ซึ่งในแต่ละสถานการณ์นั้น มนุษย์จะมีการเลือกทางเลือกที่แตกต่างกัน การศึกษาองค์การตามแนวคิดทางเลือกสาธารณะของ Ostorm นี้เป็นแนวทางที่ออกแบบองค์การให้สอดคล้องตามสภาพแวดล้อมทางการเมืองของชุมชน โดยให้ลูกค้าหรือผู้รับบริการมีส่วนร่วมในการกำหนดเป้าหมายขององค์การ และในการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะแต่ละประเภทนั้น ก็จำเป็นที่จะต้องใช้วิธีการจัดการบริหารที่แตกต่างกัน จึงให้ใช้วิธีประสานงานระหว่างองค์การต่างๆเป็นหลัก ล้มล้างการจัดการองค์การแบบรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางและการจัดองค์การแบบลำดับขั้น และกระจายอำนาจให้ศูนย์การตัดสินใจหลายแห่ง2

แนวคิดวิธีการปฏิรูปการจัดการภาครัฐ (public management reform)
ในการปฏิรูปการจัดการภาครัฐนี้ได้มีหลายแนวความคิดที่เกี่ยวข้อง ในมุมมองแรก OECD ได้ระบุไว้ในปี 1991 ว่าประเทศส่วนใหญ่มีสองแนวทางในการปรับปรุงการผลิตและส่งมอบสินค้าและบริการสาธารณะ แนวทางแรก คือ การเพิ่มความสามารถในการผลิตขององค์การภาครัฐ โดยการปรับปรุงการบริหารทรัพยากรบุคคลที่มีการสรรหา พัฒนา และว่าจ้างผู้ที่มีความสามารถรวมทั้งจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน มีการให้ฝ่ายจัดการและพนักงานมีอำนาจในการตัดสินใจมากขึ้น ลดการควบคุมการบริหารเพื่อสร้างผลงานที่จะบรรลุเป้าหมายที่วางไว้ มีการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ มีการปรับปรุงข้อมูลป้อนกลับจากลูกค้าหรือผู้รับบริการ และมีการให้ความสำคัญกับคุณภาพการให้บริการ มีการนำเอาการตัดสินใจของอุปสงค์และอุปทานเข้ามาไว้ด้วยกัน แนวทางโดยหลักแล้วเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นภายในองค์การที่จะปรับปรุงค่าตอบแทนจูงใจให้กับปัจเจกบุคคล มีการประเมินผลงาน มีการปรับปรุงความสัมพันธ์กับลูกค้าหรือผู้รับบริการ ซึ่งเป็นแนวทางที่บอกว่าจะบริหารองค์ การภาครัฐอย่งไร ส่วนแนวทางที่สอง คือ มีการให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น โดยสนับ สนุนให้มีการแข่งขัน มีระบบจัดซื้อที่เปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อที่จะให้มีเอกชนเข้ามารับสัญญาไปดำ เนินการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะ และมีการลดการผูกขาดหรือการปกป้องผู้ผลิตอื่นๆ
ในมุมมองที่สองนี้ Hood (1991) ได้เสนอวิธีการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public manage-ment) โดยมีประเด็นที่สำคัญดังนี้ ประการแรก คือ การจัดการอย่างมืออาชีพ (professional manage-ment) ในการจัดการภาครัฐ โดยให้ฝ่ายจัดการมีอำนาจหน้าที่ มีการมอบหมายงานและความรับผิด ชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) อย่างชัดเจน ประการที่สอง คือ มีมาตรฐานในการวัดผลการทำงาน (measure of performance) ซึ่งจะต้องระบุเป้าหมายของการทำงานเพื่อสามารถติดตามและตรวจสอบได้ ประการที่สาม คือ การมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ (output) มากกว่าวิธีการทำงาน (procedure) ประการที่สี่ คือ การมุ่งไปสู่การแยกกระจาย (disaggregation) ในหน่วยงานของรัฐต่างๆ โดยแบ่ง แยกออกจากองค์การของในภาพรวมที่มีขนาดใหญ่ โดยมีการแยกตามลักษณะสินค้าและบริการ มีการแยกงบประมาณออกมาด้วย เพื่อที่จะสามารถควบคุมการบริหารได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ประการที่ห้า คือ การมุ่งไปสู่การแข่งขันมากขึ้น (competition) ในการจัดการภาครัฐ เป็นการให้เอกชนเข้ามาทำสัญญากับรัฐในการดำเนินการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะ เพื่อให้ได้ต้นทุนที่ต่ำกว่าและมีคุณภาพสูงกว่า ประการที่หก คือ การมุ่งเน้นแนวทางการปฏิบัติที่เป็นลักษณะของการบริ หารธุรกิจ (private sectors of management style practice) ซึ่งเปลี่ยนแปลงจากรูปแบบการบริหารจัดการแบบทหาร (military-style) และประการสุดท้าย คือ การมุ่งเน้นความมีวินัย (discipline) และความประหยัด (parsimony) ในการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด โดยใช้การลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น เข้มงวดในกฎหมายแรงงาน ต่อต้านการเรียกร้องจากสหภาพแรงงาน เป็นต้น
Holmes และ Shand (1995) ได้เสนอในมุมมองที่สามโดยมองกระบวนทัศน์ในการจัดการภาค รัฐแนวใหม่เป็นวิธีการจัดการที่ดี (good managerial approach) ที่เป็นวิธีการที่มุ่งเน้นผลลัพธ์ของการตัดสินใจ เช่น ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และคุณภาพการให้บริการ เป็นการกระจายอำนาจจากส่วนกลางเพื่อที่จะให้การตัดสินใจในการจัดสรรทรัพยากรและการส่งมอบการบริการนั้นอยู่ใกล้กับจุดรับบริการที่มีข้อมูลข่าวสารมากกว่า และสามารถให้ข้อมูลป้อนกลับจากลูกค้าหรือผู้รับบริการหรือกลุ่มผลประโยชน์อื่นได้ทันที มีความยืดหยุ่นในการค้นหาทางเลือกต่างๆในการจัดหาบริการสา ธารณะที่ทำให้ผลลัพธ์ที่กำหนดไว้ในนโยบายมีต้นทุนที่มีประสิทธิภาพ มีการให้ความสำคัญกับการจัดหน้าที่และความรับผิดชอบให้เหมาะสมในการปรับปรุงผลการทำงานที่ระบุไว้ในสัญญา มีการสร้างสภาวะการแข่งขันให้เกิดขึ้นทั้งภายในและภายนอกองค์การของรัฐ ทำหน้าที่เป็นผู้กำหนดนโยบายและควบคุมกำกับดูแล (steering) เพื่อที่จะตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงภายนอกและความหลากหลายในความต้องการได้อย่างรวดเร็ว มีความยืดหยุ่น และมีต้นทุนที่ถูกลงด้วย มีความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) และมีความโปร่งใส (transparency) ในการรายงานผล ลัพธ์ที่เกิดขึ้นและต้นทุนที่แท้จริงของการทำงาน รวมทั้งมีระบบการจัดการและการงบประมาณที่สนับสนุนการเปลี่ยนแปลงนี้ด้วย
Pollit (2001) ได้ให้ความหมายของการจัดการภาครัฐแนวใหม่โดยได้รวมมุมมองต่างๆดังนี้ มีการมุ่งให้ความสำคัญกับระบบการจัดการ และความพยายามของฝ่ายจัดการจากปัจจัยนำเข้าและกระบวนการไปสู่ปัจจัยนำออกและผลสัมฤทธิ์ มีการมุ่งไปสู่การวัดผลงานที่มีตัวชี้วัดและมาตรฐาน รูปแบบขององค์การที่มีความเชี่ยวชาญมากขึ้น เรียว และแบน มีอิสระในการทำงานมากกว่าที่จะเป็นแบบรูปแบบราชการที่มีขนาดใหญ่ มีหลายวัตถุประสงค์ และเป็นโครงสร้างลำดับขั้น มีการใช้รูปแบบของสัญญาเพื่อทดแทนรูปแบบลำดับขั้น ใช้กลไกตลาดในการส่งมอบบริการสาธารณะ ที่รวมถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) การให้สัญญากับเอกชนเข้ามาดำเนินการแทน (con-tract out) การพัฒนาตลาดภายใน (development of internal markets) ขยายขอบเขตระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนที่เป็นการร่วมมือกันเป็นหุ้นส่วนระหว่างภาครัฐและเอกชนมากขึ้น และการมุ่งให้ความสำคัญของค่านิยมต่างๆ เช่น ความเป็นสากลนิยม ความเสมอภาค ความปลอดภัย ความฟื้นตัวเร็ว ประสิทธิภาพ และปัจเจกบุคคลนิยม
จากมุมมองต่างๆนี้จะเห็นได้ว่าได้มีการนำแนวคิดการตลาดเข้ามาประยุกต์ใช้กับการจัดการภาครัฐแนวใหม่อย่างเห็นได้ชัด เพื่อสร้างการแข่งขันที่เกิดจากตลาดเสรี (free market) ซึ่ง OECD ได้ให้ความหมายของการแข่งขันว่า เป็นการที่จัดหาทางเลือกให้กับลูกค้าหรือผู้รับบริการโดยการสร้างสภาพแวดล้อม ที่มีการแข่งขันทั้งภายในและระหว่างองค์การภาครัฐกับองค์การที่ไม่เป็นของรัฐ มีการใช้สัญญาให้เอกชนเข้ามารับดำเนินการแทนที่จะเป็นผู้ดำเนินการเอง หลัการสำคัญของกระบวนการปฏิรูปการจัดการเป็นการมองในรายละเอียดว่า ภาครัฐควรจะทำอะไรหรือไม่ควรทำ อะไรที่อยู่ในบทบาทของเศรษฐกิจและสังคม และภาคเอกชนนั้นควรจะทำสิ่งดีกว่าที่ภาครัฐทำเอง Borins (1997) ได้เสนอว่าหลักความเป็นเหตุเป็นผลที่รัฐบาลแคนาดาได้ใช้ตั้งคำถามเพื่อพิจารณาว่ารัฐควรทำหรือไม่ โดยใช้การทดสอบหกรูปแบบดังต่อไปนี้
1. ทดสอบผลประโยชน์สาธารณะ: กิจกรรมอะไรที่มีประโยชน์ต่อสังคม
2. ทดสอบบทบาทของรัฐ: รัฐควรจะเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับกจิกรรมนี้หรือไม่
3. ทดสอบความเป็นรัฐบาลกลาง: รัฐบาลกลางเป็นระดับที่เหมาะสมสำหรับกิจกรรมนี้หรือว่า ควรให้รัฐบาลในระดับอื่นทำดีกว่า
4. ทดสอบความเป็นหุ้นส่วน: กิจกรรมนี้ควรจะดำเนินการเองทั้งหมดหรือบางส่วนโดยกลุ่มอื่นของสังคมหรือไม่
5. ทดสอบความมีประสิทธิภาพ: กิจกรรมนี้สามารถทำต่อไปด้วยต้นทุนที่ลดลงหรือไม่
6. ทดสอบความสามารถในการชำระ: สังคมมีความสามารถในจ่ายเงินในโครงการได้หรือไม่



ทฤษฎีในการจัดการภาครัฐและแนวคิดทางด้านหลักเศรษฐศาสตร์
(theory in public management and economics)
ในการพิจารณาพื้นฐานของทฤษฎีในการจัดการภาครัฐแนวใหม่นี้เป็นการใช้หลักเศรษศาสตร์และการบริหารธุรกิจ Pollit ได้เสนอว่าการจัดการนี้เป็นกิจกรรมที่มีความชัดเจนที่มุ่งใช้ทรัพยากรให้บรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ และเป้าหมายที่กำหนดไว้นี้ได้ใช้ศัพท์ที่เป็นภาษาของเศรษฐศาสตร์ (language of economics) คือ “ผลลัพท์ (output)” และ “ความคุ้มค่า (value for money)” โดยที่ OECD (1998) เองก็ได้ใช้กระบวนทัศน์การจัดการแบบใหม่นี้ทดแทนกระบวนทัศน์การจัดการภาค รัฐแบบดั้งเดิม โดยมีความพยายามที่จะผสมผสานแนวปฏิบัติการจัดการในสมัยใหม่กับตรรกะของเศรษฐศาสตร์ (logic of economy) ที่ใช้เป็นค่านิยมของการบริการสาธารณะ ทฤษฎีทั้งสองแบบนี้มีอิทธิพลอย่างมาก ถึงแม้ว่าจะถูกมองว่าเป็นหลักบริหารธุรกิจของภาคเอกชนที่มีพื้นฐานมาจากแนว คิดของหลักเศรษฐศาสตร์
พื้นฐานจากแนวคิดหลักเศรษฐศาสตร์ถูกนำมาใช้ในการจัดการนิยม (managerialism) ซึ่งมีข้อสันนิษฐานที่สำคัญคือ ความเป็นเหตุเป็นผลของปัจเจกบุคคล (individual rationality) ซึ่งปัจเจกบุค คลนั้นมีความต้องการในสิ่งต่างๆมากขึ้น และหลักเศรษฐศาสตร์ก็ได้มุ่งใช้วิธีนิรนัย (deductive) ซึ่งแตกต่างจากทฤษฎีของสังคมศาสตร์อื่นๆ ที่มีพื้นฐานทางวิทยาศาสตร์ที่ใช้วิธีอุปนัย (inductive) หลักเศรษฐศาสตร์นี้เป็นการใช้วิธีการทางคณิตศาสตร์ในการวิเคราะห์นโยบาย (public policy) แต่ก็ถูกใช้ในแนวทางที่มีข้อสันนิษฐานของพฤติกรรม ที่มีความเป็นเหตุเป็นผลในการให้คำนิยามปฏิบัติ การ
แนวคิดของหลักเศรษฐศาสตร์นี้ได้มีอิทธิพลอย่างมากต่อรัฐบาลในช่วงปี 1960 ถึงปี 1970 และในปี 1980 นี้ได้มีการใช้แนวคิดของหลักเศรษฐศาสตร์อย่างมากมาย ซึ่งได้มาจากทฤษฎีเศรษฐ ศาสตร์แนวใหม่และทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ จึงเกิดการโจมตีแนวคิดระบบราชการ ทำให้เป็นการลดบทบาทของรัฐ และมีการใช้ระเบียบวิธีในการออกแบบนโยบายสาธารณะที่มีพื้นฐานด้านตลาด (market-based public policy) สิ่งที่ทำให้แนวคิดหลักเศรษฐศาสตร์นี้เด่นชัดในการจัดการภาครัฐทั้งในทฤษฎีและแนวปฏิบัติ ก็คือความชัดเจน สามารถพยากรณ์ได้ และเป็นประจักษ์นิยม ที่มีการสนับ สนุนโดยทฤษฎีแรงจูงใจ ขณะที่การบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิมจะมีความไม่ชัดเจน การใช้หลักเศรษฐ ศาสตร์นั้นจะมีความตรงประเด็นกว่าในการจัดการ คือ รัฐจะต้องจัดหาสินค้าและบริการสาธารณะให้มีประสิทธิภาพมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ดังนั้นการจัดการที่มีการมุ่งเน้นผลลัพธ์ ประสิทธิภาพ และการวัดผลนี้จะต้องขอบคุณแนวคิดทางหลักเศรษฐศาสตร์นี้
Ostorm (1970) ได้เสนอรูปแบบขององค์การที่มีความแตกต่างกันสองแบบ คือ แบบตลาด (market) และแบบราชการ (bureaucracy) เมื่อเปรียบเทียบกันแล้วแบบราชการนั้นจะมีปัญหามาก กว่าแบบตลาด เพราะมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลน้อยกว่าแบบตลาดที่มีการแข่งขัน มีความเป็นอธิปไตยของผู้บริโภค (consumer sovereignty) และมีทางเลือกต่างๆที่มีการให้ค่าตอบแทนที่จูงใจทำให้นำไปสู่ต้นทุนที่ลดลง ซึ่งระบบราชการที่เน้นโครงสร้างนั้นไม่มี สิ่งที่การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) มีหลักการอยู่สองอย่าง ในหลักการแรกเป็นพื้นฐานด้านตลาด (market-base) ที่ได้มาจากแนวคิดหลักเศรษฐศาสตร์ โดยใช้ทฤษฎีต่างๆเช่น ทฤษฎีทางเลือกสาธาร ณะ ทฤษฎีเจ้าของตัวแทน และทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม และหลักการที่สองเป็นการนำหลักการบริ หารธุรกิจของภาคเอกชนมาใช้ เพราะในภาคเอกชนนั้นมีความยืดหยุ่นมากกว่าในการจัดรูปแบบองค์การตามสถานการณ์ แทนที่จะใช้แบบ Weberian ที่ไม่มีความยืดหยุ่น แม้ว่าในอดีตนั้นภาค เอกชนก็เคยใช้รูปแบบระบบราชการที่เหมือนกับหน่วยงานภาครัฐมาก่อนก็จริง แต่ภาคเอกชนนั้นก็ได้ปรับเปลี่ยนตัวเองโดยใช้รูปแบบการจัดการที่มีความยืดหยุ่นมากขึ้น การมุ่งเน้นผลลัพธ์เองก็มาจากแนวคิดของหลักเศรษฐศาสตร์ ซึ่งใช้ในการจัดการของภาคเอกชน ดังนั้นถ้าไม่มีผลลัพธ์เกิดขึ้นเลย ตัวบริษัทเองก็จะต้องปิดตัวเองไปในที่สุด แนวปฏิบัติของการบริหารงานบุคลลของภาคเอกชนนั้นก็ได้นำการใช้ค่าตอบแทนที่จูงใจ โดยการจ่ายให้มากสำหรับผลงานที่ดี หรือจ่ายให้น้อยสำหรับผลงานที่แย่ หรือให้ออกจากงานได้ มีการใช้การประเมินผลงานที่เป็นทางการ และมีการปรับปรุงระบบข้อมูลข่าวสารเพื่อที่จะให้ข้อมูลทางด้านบัญชีหรือข้อมูลอื่นๆ ซึ่งแนวทางทั้งหมดนี้ก็มาจากการบริหารธุรกิจของภาคเอกชนนั่นเอง
การบริหารธุรกิจของภาคเองชนนี้มีประโยชน์มากในการจัดการนิยม (managerialism) ที่มีการรื้อสร้างส่วนต่างๆในระบบของภาครัฐ สิ่งแรกที่ภาครัฐจะต้องคำนึงถึงในการปฎิบัติต่อผู้รับบริการ คือ ความยุติธรรมและความเสมอภาค ซึ่งก็ไม่ได้หมายความว่าจะต้องใช้การจ้างงานตลอดชีพ (life-time employment) การวัดผลงานนั้นดูเหมือนจะยาก แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะใช้ในการวัดผลไม่ ได้ และการใช้สัญญาจ้างงานหรือการจ้างงานแบบชั่วคราวนั้นก็ดูไม่น่าจะมีปัญหาต่อการส่งมอบการบริการ ถ้ามีการให้ค่าตอบแทนที่สูงกว่าฐานเดิมของตัวเองตั้งแต่แรก อีกส่วนหนึ่งที่ได้มาจากแนวคิดการบริหารธุรกิจ คือ การมุ่งเน้นวัตถุประสงค์ (focus on objective) การสร้างผลลัพธ์นี้เป็นเป้าหมายซึ่งมองดูสิ่งอื่นๆเป็นเรื่องรองลงไป และในกรอบโครงสร้างองค์การของภาคเอกชนนี้ยังมีแนวคิดศูนย์ทำกำไร (profit center) การกระจายอำนาจ (decentralization) และ ความยืดหยุ่นในการจ้างงาน (staff flexibility) ซึ่งทั้งหมดนี้ก็เป็นคู่ขนานกับภาครัฐอีกด้วย ภาคเอกชนที่มีการมุ่งไปยังความยืดหยุ่นนี้ก็เป็นแนวทางเดียวกันกับภาครัฐเช่นกัน ดังนั้นแนวคิดหลักเศรษฐศาสตร์และการบริ หารธุรกิจนี้จึงเป็นทฤษฎีที่สนับสนุนในการจัดการภาครัฐแนวใหม่

การให้เอกชนเข้ามาดำเนินการแทน (privatization)
Marc Bendick Jr. ได้ให้ความหมายของการให้เอกชนเข้ามาดำเนินการแทน (privatization) เป็นการลดขอบเขตของกิจกรรมออกจากรัฐ โดยการมอบหน้าที่หรือทรัพสินย์ที่เป็นของรัฐนั้นไปให้ภาคเอกชนดำเนินการแทน ทำให้ลดค่าใช้จ่ายของภาครัฐรวมทั้งเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิ ผลกับรัฐอีกด้วย รูปแบบการให้เอกชนเข้ามาดำเนินการแทนนี้มีอยู่ด้วยกันสามรูปแบบดังนี้ แบบที่หนึ่ง คือ การขายทรัพย์สินของรัฐ (divestiture) แบบที่สอง คือ การใช้การเงินของเอกชนสนับสนุนงานโครงสร้างพื้นฐานของรัฐ (infrastructure financing) และแบบที่สาม คือ การให้เอกชนเป็นผู้จัดหาการบริการ (provision of services) โดยวิธีการใช้สัญญา (contract) ฟรานไชส์ (franchise) หรือใบสำคัญจ่าย (voucher) สำหรับคนโดยทั่วไปแล้ว จะมองการให้เอกชนเข้ามารับดำเนินการแทนเป็นแค่เพียงผู้จัดหาการจัดหาบริการให้เท่านั้น แบบอื่นๆซึ่งก็มีความสำคัญไม่แพ้กัน แต่ไม่ค่อยเป็นที่ทราบกัน เช่น ในสมัยรัฐบาล Ronal Raegan ได้มีการขายที่ดินของรัฐบาลกลางในแถบตะวันตกของประเทศให้กับเอกชน หรือ มีการใช้เงินทุนของภาคเอกชนสนับสนุนทางการเงินให้กับงานโครงสร้างพื้นฐานของรัฐ โดยให้กับเทศบาลต่างๆที่ต้องการสร้างคะแนนนิยมในโรงงานบำบัดขยะและนำกลับมาใช้อีก รัฐบาลกลางนั้นได้โอนกิจกรรมและทรัพย์สินให้กับภาคเอกชนมาตั้งแต่กลางปี 1950 แล้ว อย่างไรก็ตาม หน่วยงานในรัฐบาลท้องถิ่นก็ได้ทำตัวเป็นผู้รับงานมาดำเนินการเองส่วนหนึ่งด้วย โดยผ่านกลไกของการใช้สัญญาสำหรับงานบริการ เช่น มีการใช้บริการที่ปรึกษางานด้านวิศวกรรม งานบริการด้านสถาปนิก งานด้านตรวจสอบ และงานด้านกฎหมาย
ส่วนงานที่มีการทำสัญญาโดยให้ภาคเอกชนเข้ามารับดำเนินการจัดหาการบริการแทนนั้น เช่น เทศบาลบางแห่งได้มีการให้สัญญากับภาคเอกชนดำเนินการแทน คือ งานตัดกิ่งไม้ งานบริการลากรถ งานติดตั้งไฟตามถนน งานปฎิบัติการในโรงพยาบาล งานติดตามหนี้ งานประมวลผลข้อมูล งานควบคุมสัตว์ งานวางแผนพื้นที่ งานจัดการห้องสมุด เป็นต้น นอกจากนั้นก็ยังมีการให้ภาคเอกชนเป็นฟรานไชส์ เช่น งานบริการเคเบิ้ลทีวี งานบริการรถสาธารณะ และงานบริการรถพยาบาล
E.S. Savas ได้เสนอยุทธศาสตร์การให้เอกชนเข้ามารับดำเนินการแทนดังนี้ แบบแรก คือ การลดภาระ (load shedding) ซึ่งเป็นการที่รัฐต้องถอนตัวออกจากการเป็นผู้จัดหาสินค้าและบริการ และให้กลไกตลาดเป็นตัวขับเคลื่อนแทน แบบที่สอง คือ มีทางเลือกของการส่งมอบ (alternative delive-ry system) โดยรัฐทำหน้าที่ในบทบาทที่จำกัด ซึ่งงานบริการต่างๆนี้จะดำเนินการโดยอาสาสมัคร หรือการจัดการบริการด้วยตัวเอง มีการใช้ตลาดที่มีการแข่งขัน มีการให้ฟรานไชส์ มีการใช้ใบสำ คัญจ่าย มีการให้ใบอนุญาต และมีการใช้สัญญา แบบที่สาม คือ การบังคับใช้ค่าธรรมเนียมสำหรับผู้ใช้สินค้าและบริการ (imposing user charges for goods and services) เพื่อที่จะให้ราคาของสินค้าและบริการสะท้อนในต้นทุนที่แท้จริง จนกระทั่งมีทางเลือกในการส่งมอบบริการอื่นที่ดีกว่าเกิดขึ้น และแบบที่สี่ คือ การสร้างการแข่งขัน (restoring competition) และลดการผูกขาดของรัฐ โดยสร้างทางเลือกต่างๆที่ดีกว่าให้กับประชาชนที่มาใช้บริการสาธารณะ

ความล้มเหลวของตลาดที่เป็นพื้นฐานของนโยบายสาธารณะ
(market failure as the basis for public policy)
แม้ว่าการจำหน่ายสินค้าและบริการนั้นเป็นพื้นฐานของสังคมแบบทุนนิยม แต่ก็มีบางสถาน การณ์ที่ตลาดไม่สามารถที่จะจัดหาสินค้าและบริการที่ต้องการนั้นได้ กลไกตลาดอย่างเดียวนั้นไม่สามารถที่จะทำหน้าที่ทางด้านเศรษฐกิจได้ทั้งหมด ดังนั้นนโยบายสาธารณะจึงมีความจำเป็นที่จะ ต้องชี้นำ แก้ไข และสนับสนุนในกิจกรรมบางอย่าง และสิ่งที่รัฐจะต้องพิจารณาหนึ่งในนั้นก็คือความล้มเหลวของตลาด (market failure) จึงเป็นที่มาของทฤษฎีและตัวแบบต่างๆที่ได้พัฒนาสิ่งที่รัฐต้องดำเนินการเมื่อตลาดนั้นล้มเหลว ทำให้รัฐต้องเข้าดำเนินการเพื่อให้สถานการณ์นั้นดีขึ้น สินค้าและบริการบางอย่างนั้นตลาดไม่สามารถจัดหาให้ได้อย่างเต็มที่ เช่น การศึกษา การใช้กฎหมายและการจัดระเบียบ ค่านิยมในสิ่งแวดล้อม การป้องกันประเทศ ถนนและสะพาน โรงพยาบาลและงานดูแลสุขภาพ งานบริการสวัสดิการ งานขนส่งสาธารณะ เป็นต้น

รูปแบบหลักของความล้มเหลวของตลาดมีดังนี้
แบบที่หนึ่ง สินค้าสาธารณะ (public goods) ในการให้บริการสินค้าทั่วไปของเอกชนนั้น ใครๆก็สามารถเป็นเจ้าของได้ เมื่อมีการขอซื้อในราคาที่ตกลงกันได้นั้น ก็จะเกิดกระบวนการในการแลกเปลี่ยน เมื่อเจ้าของอนุญาตหรือตกลง ก็จะสามารถใช้หรือเปลี่ยนความเป็นเจ้าของกันได้ แต่สินค้าสาธารณะนั้นจะมีความแตกต่างจากสินค้าทั่วไปของเอกชน เพราะสินค้าสาธารณะนี้จะให้ประโยชน์กับกับทุกคน ไม่ว่าใครจะต้องการซื้อหรือไม่ก็ตาม หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า ไม่สามารถแยกได้ (non-excludable) หมายถึง เมื่อได้จัดหาให้คนหนึ่งแล้ว ทุกๆคนก็สามารถใช้ได้ เช่น ประภา คาร ที่ไม่สามารถจับจองให้เรือลำใดลำหนึ่งเป็นผู้ใช้เท่านั้น ถนนและสะพานก็เช่นกัน ที่ให้ประ โยชน์กับทุกๆคน ยกเว้นทางพิเศษที่มีการเก็บเงินเฉพาะผู้ที่ต้องการใช้เท่านั้น การป้องกันประเทศก็เป็นสิ่งที่ทุกคนต้องการและได้จ่ายโดยรูปแบบของภาษีที่เก็บ นอกจากนั้นยังมีสินค้าที่มีคุณประ โยชน์ต่อสังคม (merit goods) เช่น การศึกษา และการดูแลสุขภาพ ซึ่งเป็นสิ่งที่สังคมต้องการ ดังนั้นตลาดอาจไม่สามารถทำหน้าที่จัดหาได้อย่างเต็มที่ แต่ถ้าการศึกษาถูกมองเป็นสินค้าของเอกชนนั้น ก็จะทำให้เกิดปัญหาด้านความเสมอภาคขึ้น เพราะถ้าพ่อแม่ต้องการส่งลูกเรียนและยินดีจ่ายเงินเพิ่มก็ไม่สามารถไปห้ามได้ การดูแลสุขภาพก็เช่นเดียวกัน ประกันสุขภาพของเอกชนนั้นอาจมีไม่เพียง พอที่จะรองรับความต้องการของประชาชน ดังนั้นจึงจำเป็นต้องให้รัฐเข้ามาช่วยเหลือ
แบบที่สอง คือ ผลกระทบภายนอก (externality) ซึ่งธุรกรรมตลาดนั้นจะส่งผลกระทบต่อบุค คลที่สามหรือสิ่งแวดล้อม และรัฐเป็นแต่เพียงผู้เดียวที่จะทำให้ปัญหานี้ลดลงหรือบรรเทาลงได้ เช่น การใช้รถหรือการบริโภคน้ำมันในตลาด ทำให้เกิดมลภาวะทางอากาศขึ้น และส่งผลต่อสิ่งแวดล้อม ดังนั้นรัฐจึงต้องเข้ามาควบคุมกำกับดูแลไม่ให้ปัญหาเหล่านี้เกิดเพิ่มขึ้น หรือต้องออกมาตรการเพื่อทำให้ลดลงมากที่สุด
แบบที่สาม คือ การผูกขาดโดยธรรมชาติ (natural monopoly) มีสินค้าบางรายการจะต้องมีการผลิตเป็นจำนวนมากและมีการติดตั้งเป็นเครือข่ายเพื่อที่จะได้ต้นทุนที่ลดลง เช่น การไฟฟ้า การประปา และการโทรศัพท์ ซึ่งต้องมีการติดตั้งเป็นเครือข่ายซึ่งเป็นธรรมชาติของการผูกขาดที่เกิดขึ้นและจะต้องดำเนินการโดยรัฐ แต่ในปัจจุบันก็ได้มีการเปลี่ยนแปลงไปให้ภาคเอกชนเป็นผู้ดำเนิน การแทน โดยที่รัฐจะเป็นเพียงผู้กำกับดูแลเท่านั้น
แบบที่สี่ คือ ข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ (imperfect information) หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่าเป็นข้อมูลที่ไม่สมมารต (asymmetric information) ซึ่งก็เป็นลักษณะอีกแบบหนึ่งที่เป็นความล้มเหลวของตลาด ซึ่งในทฤษฎีตลาดนั้นมีข้อสันนิษฐานว่าจะต้องมีข้อมูลที่สมบูรณ์ (perfect information) ทั้งผู้ซื้อและผู้ขาย ดังนั้นถ้าข้อมูลไม่มีความสมบูรณ์ กลไกตลาดก็จะไม่สามารถทำงานได้อย่างเต็มที่ จึงเป็นที่มาของการจัดตั้งหน่วยงานคุ้มครองผู้บริโภค (consumer protection) เพื่อที่จะสนับสนุนให้การทำงานของตลาดนั้นดีขึ้น รัฐจึงจำเป็นที่จะต้องกำหนดกฎระเบียบความปลอดภัยของสินค้าอีกด้วย นอก จากนี้ อีกรูปแบบหนึ่งของข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ คือ การใช้วิธีปกปิดข้อมูล (adverse selection) เช่น ผู้ที่มีสุขภาพไม่ค่อยดีก็จะไม่ให้ข้อมูลที่แท้จริงของตัวเองกับผู้ขายประกันเพื่อที่จะมีโอกาสที่จะได้ผล ประโยชน์จากการทำประกัน และทำให้เกิดความเสื่อมเสียทางจริยธรรม (moral hazard) ขึ้น เช่น ถ้าตัวเองสูบบุหรี่ แต่ไม่ได้ให้ข้อมูลนี้กับผู้รับประกัน เพราะว่าความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากการสูบบุหรี่นี้ทำให้บริษัทประกันภัยมีโอกาสปฏิเสธการรับประกันหรือเพิ่มค่าเบี้ยประกัน4

การแทรกแซงของรัฐ (government intervention)
ในการโต้เถียงของปรัชญาทางการเมืองที่นั้นได้ตั้งคำถามว่า อะไรที่รัฐควรเป็นผู้ดำเนินการ ซึ่งมีผลต่อบทบาทของแนวคิดทางด้านหลักเศรษฐศาสตร์ของรัฐในปัจจุบัน การเข้ามีบทบาทของรัฐนั้นจะมองได้เป็นสองฝ่าย คือ ขณะเดียวกัน ฝ่ายซ้ายจัด (far Left) ก็จะเห็นด้วยกับการที่รัฐเข้ามาควบคุมเศรษฐกิจทั้งหมด ฝ่ายขวาจัด (far Right) ก็จะไม่เห็นด้วยกับการที่รัฐจะเข้ามาควบคุมเองทั้งหมด แต่เสนอให้รัฐนั้นควรมีบทบาทน้อยที่สุด ปล่อยให้ปัจเจกบุคคลตัดสินใจด้านเศรษฐกิจเอง แต่พวกซ้ายจัดเชื่อว่าการดำเนินการและการเป็นเจ้าของในภาพรวม หรือการแทรกแซงจากรัฐนั้นสา มารถแก้ปัญหาสังคมและความไม่เสมอภาคที่เกิดขึ้นในระบบทุนนิยมได้
Adam Smith (1776) ใน The Wealth of Nations ไม่เห็นด้วยกับสังคมที่ถูกรัฐบาลกำหนดกฎระ เบียบต่างๆเพื่อควบคุมที่จะพัฒนาความมั่งคั่งและอำนาจของประเทศ โดยใช้วิธีกีดกันทางการค้า แต่จะสนับสนุนแนวคิดที่สนับสนุนการค้าเสรีให้เกิดขึ้นในประเทศต่างๆ โดยลดบทบาทของรัฐลง ดัง นั้นบทบาทหน้าที่ของรัฐที่จริงแล้วก็คือการรักษาอธิปไตย (duties of sovereign) ดังต่อนี้ ประการแรก คือ หน้าที่ในการปกป้องสังคมจากความรุนแรงและการบุกรุกของสังคมที่อยู่ในชาติอื่นๆ ประ การที่สอง คือ หน้าที่ในการปกป้องสมาชิกทุกคนในสังคมจากความไม่ยุติธรรมและการกดขี่จากสมาชิกคนอื่นๆ หรือหน้าที่ในการผดุงความยุติธรรม ความหมายในที่นี้ยังรวมไปถึงการบทบาทของตลาด ซึ่งในระบบตลาดเสรีนี้ จะต้องกำหนดระบบของกฎระเบียบต่างๆที่จะสามารถบังคับใช้ในสัญญาและปกป้องทรัพย์สินได้ และประการที่สาม คือ หน้าที่ในการสร้างและดำรงไว้ซึ่งงานสาธาร ณะและสถาบันสาธารณะ ที่ไม่ได้คำนึงถึงผลประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง แต่เป็นของทุกคนในสังคม ซึ่งรวมไปถึงสินค้าสาธารณะ (public goods) ที่จะต้องจัดหาโดยรัฐ เช่น ถนน สะพาน การศึกษา เป็นต้น ดังนั้นในมุมมองของ Smith นี้จะเห็นได้ว่า กระบวนการทางด้านตลาดนั้นจะส่งผลให้เกิดผลสัมฤทธิ์ที่ดีกว่าการที่รัฐเป็นผู้ดำเนินการเองทั้งหมด ความเป็นสถาบันของการเมืองและรัฐไม่ได้มีความสำคัญมากกว่าระบบเศรษฐกิจที่ขับเคลื่อนไปสู่สิ่งที่ดีกว่า ดังนั้น รัฐควรเป็นแค่เพียงผู้สนับสนุนหรือคอยประสานงานในระบบของตลาดให้ทำงานได้เต็มที่ และรัฐนั้นเองควรเป็นทางเลือกสุดท้ายที่จะเป็นผู้ดำเนินการเอง จึงเป็นที่มาของแนวคิดของสังคมที่รัฐไม่ควรเข้ายุ่งเกี่ยว (laissez-faire society)
แต่ก่อนหน้านี้ ในช่วงศตวรรษที่สิบเก้านี้ ได้เกิดปัญหาสังคมต่างๆ เช่น การใช้แรงงานเด็ก ความไม่เพียงพอของที่อยู่อาศัย และการสาธารณะสุขที่แย่มาก ซึ่งเกิดจากระบบแนวคิดทุนนิยมที่รัฐไม่ได้เข้าไปยุ่งเกี่ยว (laissez-faire capitalism) จนกระทั่งเป็นที่มาของรัฐสวัสดิการ (welfare state) เพื่อที่จะแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นจากความเสียเปรียบต่างๆ จึงจำเป็นต้องเข้ามาดำเนินการรับผิดชอบให้ประชาชนมีความอยู่ดีมีสุข ซึ่ง Keynes ก็ได้เสนอทฤษฎีทางเศรษฐศาตร์ที่สนับสนุนให้รัฐนั้นเป็นผู้ที่ทำหน้าที่สร้างความเสถียรภาพของเศรษฐกิจและแก้ปัญหาสังคมต่างๆ ซึ่งหลายประเทศในยุโรปก็ได้มีการสนับสนุนให้มีโครงการสวัสดิการขึ้น เช่น มีการให้เงินช่วยเหลือคนว่างงาน การรักษา พยาบาล การศึกษา และโครงการที่ช่วยเหลืออื่นๆสำหรับผู้ที่เสียเปรียบในสังคม จากการเข้ามาช่วย เหลือของรัฐนี้ทำให้เกิดภาระค่าใช้จ่ายที่ของการที่เป็นรัฐสวัสดิการ ปัญหาก็คือว่าจะหาเงินมาสนับ สนุนโครงการต่างๆได้อย่างไร ทุกประเทศในยุโรปก็ประสบปัญหานี้เช่นกัน ซึ่งก็หนีไม่พ้นเงินที่จะต้องหานั้นก็มาจากภาษีที่ได้จากความร่ำรวยที่เกิดจากระบบเศรษฐกิจนั่นเอง

แนวคิดการท้าทายนิยม (neoclassicisim)
ตั้งแต่กลางปี 1970 ได้มีการเปลี่ยนแปลงจากบทบาทของรัฐที่ดำเนินการเองทุกอย่าง เป็นระ บบโครงสร้างลำดับขั้น เป็นระบบราชการ มาเป็นบทบาททางด้านเศรษฐกิจท้าทาย (neoclassical economics) หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า ความเป็นเหตุเป็นผลด้านเศรษฐกิจ (economic rationalism) ซึ่งทฤษฎีนี้จะมีคุณลักษณะสี่ประการ ดังนี้ ประการแรก คือ ข้อสันนิษฐานว่าปัจเจกบุคคลนั้นมีความเป็นเหตุเป็นผล (individual rationality) ปัจเจกบุคคลต้องการสิ่งที่ตัวเองคิดว่ามีประโยชน์ทาง ด้านเศรษฐกิจกับตัวเองมากที่สุด มีอิสระในทางเลือกต่างๆ และจะหาวิธีที่ดีที่สุดเพื่อให้ได้มาสิ่งที่ตัวเองต้องการ สามารถตัดสินใจเลือกซื้อสินค้าและบริการต่างๆในราคาที่เหมาะสม ประการที่สอง คือ เป็นการขยายความของตัวแบบจากข้อสันนิษฐานที่ว่าปัจเจกบุคคลนั้นมีความเป็นเป็นผล มีการใช้ตัวแบบเชิงประจักษ์ (empirical model) ในการหาเทคนิคที่จะพัฒนาในทางเลือกที่เป็นเหตุเป็นผล (rational choice) และทฤษฎีเกมส์ (game theory) ซึ่งสามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้กับการเมือง ที่เรียกว่าทางเลือกสาธารณะ (public choice theory) ประการที่สาม คือ เป็นการให้บทบาทกับแรงผลักของตลาดมากที่สุด (maximum role of market force) ในความเป็นเหตุเป็นผลของเศรษฐกิจนั้นมีแนวคิดมาจากตลาดของภาคเอกชนที่มีทั้งประสิทธิภาพและการจัดการตัวเองได้ ดังนั้นควรที่จะให้ตลาดเป็นตัวการในการจัดหาสินค้าและบริการแทน และประการที่สี่ คือ เป็นการลดบทบาทของรัฐให้เหลือน้อยที่สุด (minimum role of government) รัฐนั้นถ้าเข้ามาแทรกแซงในกลไกที่มีการจัดการตัวเองของตลาดจะทำให้เกิดความไม่มีประสิทธิภาพขึ้น ดังนั้นควรจะต้องลดบทบาทของรัฐและให้แรงผลักของตลาดทำให้หน้าที่แทนให้มากที่สุด ดังนั้นการใช้แนวคิดทางด้านเศรษฐกิจนี้ส่งผลให้รัฐบาลของ Thatcher และรัฐบาลของ Raegan ได้พยายามที่จะนำเอาแนวคิดนี้ไปประยุกต์ ใช้โดยสร้างนโยบายรัฐบาลที่มีขนาดเล็ก (small government) และในหลายประเทศก็ได้นำแนวคิดไปใช้อีกด้วย4

ทฤษฎีองค์การด้านเศรษฐศาสตร์ (organization economics theory)
นักทฤษฎีองค์การด้านเศรษฐศาสตร์ ใช้แนวคิดและเครื่องมือจากวิชาเศรษฐศาสตร์ในการศึก ษากระบวนการภายในและโครงสร้างองค์การ เพื่อที่จะตอบคำถามว่าทำไมถึงต้องมีองค์การ อะไรเป็นตัวกำหนดขนาด ขอบเขต และโครงสร้างขององค์การ ทำไมบางคนได้รับค่าตอบแทนเป็นรายชั่วโมงขณะที่อีกคนได้รับเป็นเงินเดือน ปัจจัยอะไรที่ทำให้องค์การอยู่รอดและมีการเจริญเติบโต จึงเป็นที่มาของแนวคิดทางด้านเศรษฐศาสตร์นี้นำมาประยุกต์ใช้ เช่น ทฤษฎีเจ้าของตัวแทน (principal/ agent theory) ทฤษฎีสัญญาที่ไม่สมบูรณ์ (incomplete contract) ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม (transaction cost theory) ทฤษฎีทีม (teams theory) ทฤษฎีเกมส์ (game theory) เป็นต้น
ในปี 1937 Ronald H. Coase ได้เขียน The Nature of the Firm ตั้งคำถามว่า ทำไมบริษัทถึงอยู่ได้เมื่อระบบตลาดและราคาทำงานได้อย่างสมบูรณ์ คำตอบก็คือ เมื่อต้นทุนในการใช้กลไกของตลาดที่เกิดขึ้นนั้นสูงกว่าต้นทุนของบริษัท จึงเป็นที่มาในการจัดตั้งบริษัท (firm) และนำไปสู่การสร้างผลกำไรที่มากขึ้นต่อไป เช่น ต้นทุนของการไปหาข้อมูลเองสูงกว่าต้นทุนของการซื้อหนังสือ พิมพ์มาอ่าน ทำให้เกิดบริษัทจัดทำสำนักพิมพ์ขึ้น เป็นต้น ประเด็นที่นักทฤษฎีองค์การด้านเศรษฐ ศาสตร์สนใจ ประกอบด้วย การทำสัญญาบริษัท (contractual nature of firms) เหตุผลที่มีอยู่จำกัด (bounded rationality) การลงทุนในทรัพย์สิน (investment in specific asset) ความแตกต่างของสิทธิเฉพาะ (specific right) และ สิทธิที่เหลืออยู่ (residual right) และผลที่เกิดจากข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ (effect of imperfection information) วิธีการเหล่านี้ได้นำมาใช้อธิบายการเกิดขึ้นหรือการขยายตัวขององค์การ
Williamson เขียน Markets and Hierarchies ได้ประเมินการตัดสินใจขององค์การในการผลิตสินค้าและบริการเองเทียบกับการซื้อจากภายนอก โดยวิเคราะห์การประยุกต์ใช้สัญญาที่มีพื้นฐานจากหลักเศรษฐศาสตร์ต่างๆและตัวแบบของตลาดในการศึกษาแรงงานสัมพันธ์ (employment rela-tions) ซึ่ง Williamson ได้มองการตัดสินใจในกระบวนการที่จะนำไปสู่ความสัมพันธ์ระหว่างนาย จ้างและลูกจ้างเป็นเหมือนกับการทำธุรกรรมของตลาด (market transaction) และใช้การวิเคราะห์ตลาดเศรษฐศาสตร์ในการประเมินทางเลือกต่างๆของตลาดแรงงานภายใน และตัวแบบการใช้สัญ ญา (contract model) ซึ่งได้นำเอาแนวคิดของ Herbert Simon (1957) มาศึกษาตัวแบบของอำนาจหน้าที่ขององค์การและการให้ความเป็นเหตุเป็นผลในการทำธุรกรรมในตลาดแรงงานภายใน โดยที่มีความจำกัดของความเป็นเหตุเป็นผล (bounded rationality) และการฉกฉวยโอกาส (opportunism) Williamson ยังสร้างความเข้าใจในความสัมพันธ์ของการจ้างงานโดยใช้หลักเศรษฐศาสตร์ที่เกี่ยว กับการแลกเปลี่ยน พูดถึงทักษะเฉพาะของงาน (job idiosyncracy) ว่าเป็นงานที่ต้องใช้ทักษะเฉพาะและความรู้เฉพาะที่เกี่ยวกับงานโดยตรง (job-specific skills and related task-specific skill) ซึ่งเรียนรู้จากความคุ้นเคย เช่น คนงานจะรู้ปัญหาที่เกิดขึ้นทันทีเมื่อได้ยินเสียงหรือได้กลิ่นที่ผิดปกติของเครื่องจักร เป็นต้น ความรู้แบบนี้สามารถฝึกโดยใช้การอบรมในงาน (on-the-job training) เท่า นั้น ทักษะแบบนี้จะที่ไม่มีโครงสร้าง (structureless) และจะเป็นลักษณะการแลกเปลี่ยนกันทางการ ตลาด แต่ถ้ามีโครงสร้าง (structure) ที่เป็นลำดับขั้น (hierarchy) ก็จะมุ่งเน้นประสิทธิภาพเป็นหลัก และทักษะเฉพาะนี้มีความสำคัญไปสู่การกำหนดลักษณะสัญญาการจ้างงานในรูปแบบต่างๆ โดยใช้เขียนเป็นสัญญาโดยมีวัตถุประสงค์ให้ครอบคลุมเหตุผลที่มีอยู่จำกัด (bounded rationality) ในสภาพ แวดล้อมที่ไม่แน่นอน และป้องกันการเอารัดเอาเปรียบ (opportunism) ที่มีโอกาสเกิดขึ้น
Mihael C. Jensen และ William H. Meckling กล่าวถึง ทฤษฎีหน่วยผลิต (theory of the firm) ว่าคือทฤษฎีของตลาด (theory of market) ที่บริษัท (firm) เป็นตัวแสดงสำคัญในการทำหน้าที่ลงทุนในการผลิตสินค้าและบริการรวมทั้งส่งมอบเพื่อให้ได้กำไรสูงสุด (maximize profit) ส่วนสิทธิในทรัพย์สิน (property right) เป็นสิทธิที่จะจัดสรรค่าใช้จ่ายและผลตอบแทนให้กับผู้เกี่ยวข้องในองค์ การ จากทฤษฎีตัวแทน (agency theory) เป็นการให้ผู้จัดการหรือลูกจ้างเป็นตัวแทนของเจ้าของ (owner/principal) จะต้องมีต้นทุนของตัวแทน (agency cost) ว่าเป็นต้นทุนที่ในการใช้ตัวแทนในการสร้างผลประโยชน์ให้กับเจ้าของให้มากที่สุด (best interest of principal) ) แต่ก็เป็นไปได้ที่ว่าตัวแทนอาจดำเนินการตามผลประโยชน์ของตัวเอง (self-interest) ดังนั้นจึงมีค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น คือ ค่าใช้จ่ายที่เป็นผลตอบแทนที่จูงใจ (incentive) อย่างเหมาะสม ค่าใช้จ่ายในการติดตามการทำงาน (monitoring cost) เพื่อไม่ให้ตัวแทนทำงานผิดไปจากเป้าหมายที่เจ้าของกำหนด ค่าใช้จ่ายที่ให้ตัว แทนทำตามตามพันธะสัญญา (bonding cost) เพื่อให้เจ้าของมั่นใจว่า จะได้รับการชดเชยเมื่อตัวแทนสร้างความเสียหายให้ และค่าใช้จ่ายอื่นที่เกิดขึ้น (residual loss) ในการควบคุมไม่ให้เกิดความแตกต่าง (divergence) ของผลประโยชน์เจ้าของกับการกระทำจากการทำงานของตัวแทน
Coase ก็ยังได้วิจารณ์ถึงข้อจำกัดของบริษัทที่เกิดจากการจัดสรรทรัพยากรตามอำนาจหน้าที่ (authority) แทนที่จะใช้การแลกเปลี่ยนตามกลไกตลาด (market) ดังนั้นจึงได้สรุปว่าองค์การโดยส่วนใหญ่จะเป็นนิติสมมติ (legal fictions) ที่ทำหน้าที่เป็นแกน (nexus) ของสัญญาในแต่ละปัจเจกบุคคลที่มีความสัมพันธ์กัน กล่าวคือบริษัทไม่ใช่ปัจเจกบุคคล แต่เป็นที่รวมของกระบวนการอันซับซ้อนที่มีหลายวัตถุประสงค์ของปัจเจกบุคคลที่ขัดแย้งกันอยู่ ซึ่งจะนำสู่ความสมดุลย์ (equili-brium) จากสัญญาที่มีความสัมพันธ์กัน ได้เปรียบเทียบพฤติกรรมของบริษัทคือพฤติกรรมของตลาดนั่นเอง
Jay B. Barney และ William G. Ouchi เขียน Learning from Organizational มองการทำธุร กรรม (transaction) เป็นหน่วยวิเคราะห์ (unit of analysis) โดยมองความสัมพันธ์ที่เกิดจากปัจเจกบุคคล กลุ่ม องค์การ และสิ่งแวดล้อม Williamson ได้กล่าวว่าการทำธุรกรรมนั้นใกล้เคียงกับทฤษฎีการแลกเปลี่ยน (exchange theory) ของสังคมวิทยาและจิตวิทยาสังคม และได้กล่าวถึงทฤษฎีการพึ่งพาทรัพยาการ (resource dependent theory) ของ Pfeffer และ Salanick ว่าทุกองค์การล้วนพึ่งพาทรัพยากร ในการวิเคราะห์ในการหาจุดสมดุลย์ (equilibrium analysis) ดังนั้นแนวคิดขององค์การ (concept of organization) กล่าวถึงองค์การทางด้านเศรษฐศาสตร์ ในการเปรียบเทียบประสิทธิภาพระหว่างโครงสร้างที่ใช้ลำดับขั้น (hierarchy) กับโครงสร้างที่ใช้ตลาด (market) ในการตัดสินใจในการทำธุรกรรม ดังนั้นสิ่งที่เรียนรู้จากทฤษฎีองค์การที่นำมาใช้กับองค์การทางเศรษฐศาสตร์คือการตัดสินใจในภาวะที่เหตุผลจำกัด (bounded rational decision making) และการวิจัยเชิงประจักษ์ (em-pirical research) เพื่อปรับปรุงความสามารถของแบบด้านเศรษฐศาสตร์ (economic model) ต่อไป
Paul H. Rubin เขียน Managing Business Transactions กล่าวว่า จากทฤษฎีต้นทุนการทำธุร กรรม (transaction cost theory) โดยมีหลักที่ว่าคนจะเห็นแก่ตัว ชอบเอาเปรียบ และเป็นไปไม่ได้ที่จะเขียนสัญญาที่สมบูรณ์เพื่อป้องกันไม่ให้คนเอารัดเอาเปรียบหรือโกงได้ทั้งหมด จึงได้เสนอว่าการเอาเปรียบที่เกิดขึ้นก่อนทำสัญญา (precontractual opportunism) บางครั้งเรียกว่า การปกปิดข้อมูล (adverse selection) ซึ่งจะนำไปสู่ความเสียเปรียบของคู่สัญญา และการเอาเปรียบที่เกิดขึ้นหลังทำสัญญา (postcontractual opportunism) เช่น การหนีงาน (shirking) ค่าใช้จ่ายที่เป็นต้นทุนตัวแทนที่สูง (agency cost) และความเสี่ยงทางศีลธรรม (moral hazard) ดังนั้น Rubin เสนอให้ใช้กลไกตลาดในการลดปัญหาที่เกิดจากการเอารัดเอาเปรียบ เช่น ใช้เงื่อนใขการค้ำประกันและความน่าเชื่อถือ (use of hostage and credible commitment) รวมทั้งสร้างรูปแบบการร่วมลงทุน (joint venture) การแลกเปลี่ยนซึ่งกันและกัน (reciprocal exchange) การติดตามจากผู้ตรวจสอบจากภายนอกและคณะ กรรมการ (outside auditor and boards of directors) การสร้างชื่อเสียง (reputation) และการใช้จริยธรรม (ethics) เข้ามาช่วยสร้างความยุติธรรมให้กับทุกฝ่ายที่มีส่วนได้ส่วนเสีย (stakeholders)5


Buchanan (1972) ได้เสนอทฤษฏีทางเลือกอย่างมีเหตุผล (rational choice theory) ที่เป็นทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์แบบท้าทาย (neoclassic economics) ที่นำมาใช้กับภาครัฐเพื่อสร้างความเชื่อมโยงระหว่างเศรษฐศาสตร์จุลภาคและการเมืองการปกครองเข้าด้วยกัน โดยเป็นการสังเกตการกระทำของประชาชน นักการเมือง และข้าราชการเปรียบเทียบกับการการทำของผู้ผลิตและผู้บริโภคที่ยึดผลประโยชน์ส่วนตัวเป็นหลัก (self-interest) การเปรียบเทียบนี้ไม่เพียงทำให้เข้าใจภาพรวมของภาค รัฐในแง่ของการตลาด แต่ยังทำให้นักรัฐประศาสนศาสตร์มีเครื่องมือทางทฤษฎีที่สามารถประยุกต์ ใช้กับวิชาการทางเศรษฐศาสตร์อีกด้วย ที่มีชื่อเรียกต่างๆ เช่น เศรษฐศาสตร์การเมือง (political eco-nomy) เศรษฐศาสตร์สวัสดิการ (welfare economics) แต่เป็นที่รู้จักกันดีคือ ความเป็นเหตุเป็นผล (rational) หรือ ทางเลือกสาธารณะ (public choice) นั่นเอง
ทฤษฎีทางเลือกอย่างมีเหตุผลนี้มีพื้นฐานจากแนวคิดของ Adam Smith ซึ่งเป็นพื้นฐานที่สำคัญของทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ท้าทาย (neoclassical economics theory) โดยมองว่ามนุษย์เป็นผู้แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว โดยผ่านกลไกของมือที่มองไม่เห็น (invisible hand) ที่สามารถสร้างผลกำไรที่ให้ประโยชน์ต่อสังคมโดยส่วนรวมได้ เช่น นักธุรกิจอาจคิดสร้างผลกำไรให้กับตัวเอง โดยใช้ต้น ทุนที่ต่ำกว่า หรือผลิตสินค้าให้มีคุณภาพดีกว่าคู่แข่ง ซึ่งล้วนแต่เป็นประโยชน์ต่อคนในสังคม ดังนั้น ถ้าสิ่งนี้เป็นจริง แสดงว่าผลประโยชน์โดยรวมก็สามารถเกิดขึ้นได้ จากกลไกตลาดมากกว่าจากกลไกที่รัฐบาลเป็นผู้ดำเนินการเองทั้งหมด องค์ประกอบพื้นฐานเหล่านี้ได้แก่ ผู้ที่คำนึงถึงประโยชน์ส่วนตน การแข่งขันระหว่างผู้ผลิต และตลาดที่ไม่ถูกแทรกแซงจากรัฐ จึงเป็นสิ่งที่แสดงให้เห็นถึงแนวคิดของหลักเศรษฐศาสตร์ท้าทายนี้ และเป็นศูนย์กลางของทฤษฎีทางเลือกอย่างมีเหตุผล
แม้ว่าทฤษฎีทางเลือกอย่างมีเหตุผลจะมีมานานแล้วก็จริง แต่ก็ถูกเพิกเฉยจากนักรัฐประศาสน ศาสตร์ จนกระทั่งเมื่อไม่นานมานี้ ถึงจะเริ่มมีผู้ให้ความสนใจว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาที่ใช้ประโยชน์จากการผสมผสานระหว่างศาสต์ทางบริหารธุรกิจ เช่น การจัดการ และทฤษฎีองค์การ รวมถึงต่อมาก็ได้ประยุกต์ใช้หลักเศรษฐศาสตร์เข้ามาใช้ในการจัดการภาครัฐอีกด้วย ในหนังสือ An Economics Theory of Democracy ของ Anthony Downs (1975) และหนังสือ The Calculus of Consent ของ James Buchanan และ Gordon Tullock (1962) ได้กล่าวถึงผู้ที่มีพฤติกรรมในการแสวง หาประโยชน์ส่วนตัว ทั้งประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นผู้ที่ต้องการอรรถประโยชน์อย่างเป็นเหตุเป็นผลสูงสุด (rational utility maximizer) ซึ่งไม่ได้อยู่ในข้อสันนิษฐานที่ว่า ทั้งประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐยึดมั่นในหลักปฎิบัติทางการเมืองในอุดมคติ แต่จะเป็นข้อสันนิษฐานที่ว่า จะมีพฤติ กรรมทางการเมืองในรูปแบบของหลักเศรษฐศาสตร์ กล่าวคือ ประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐจะมีพฤติกรรมที่จูงใจโดยความต้องการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว
ทฤษฎีทางเลือกอย่างมีเหตุผลนั้นมีความเชื่อมโยงกับแบบจำลองทางเศรษศาสตร์ท้าทาย ที่ว่าผลประโยชน์ส่วนบุคคลจะส่งผลต่อการตัดสินใจและการกระทำ จึงนำไปสู่แนวคิดทางการตลาดสำ หรับบริการสาธารณะ อันเป็นสถานการณ์ที่ผู้บริโภคจะเลือกซื้อสินค้าและบริการที่ตัวเองจะชอบมากที่สุด และผู้ผลิตสินค้าและบริการก็มีการแข่งขันกันระหว่างองค์การ ซึ่งการแข่งขันกันระหว่างผู้ ผลิตนี้จะทำให้ผู้บริโภคได้รับประโยชน์นั่นเอง ซึ่งขัดแย้งกับความคิดดั้งเดิมทางรัฐประศาสนศาสตร์ ที่รัฐเป็นผู้จัดหาบริการสาธารณะทั้งหมดมากกว่าที่จะเป็นแรงผลักดันตามความต้องการของผู้บริโภค (consumer demand)
นอกจากนั้น Tullock ยังได้อธิบายว่าระบบราชการจะเป็นอย่างไรถ้าข้าราชการสร้างอรรถประ โยชน์สูงสุดให้กับตนเอง เหตุผลก็คือเพื่อความก้าวหน้าในอาชีพและระบบตามความสามารถ ซึ่งก็ขึ้นอยู่กับหัวหน้า ดังนั้นข้าราชการจะต้องทำให้หัวหน้าเห็นว่าตัวเองทำงานได้ดีที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ จึงแสดงข้อมูลที่สร้างความพอใจให้กับหัวหน้า และซ่อนเร้นข้อมูลที่ไม่ดีไว้ เป็นการบิดเบือนข้อมูลซึ่งทำให้เกิดปํญหาขาดแคลนข้อมูลที่ถูกต้องสมบูรณ์ ผลที่เกิดขึ้นก็คือ องค์การมีแนวโน้มที่จะทำผิด มีการจัดการที่ลำบากมากขึ้น และยากต่อการควบคุม
Niskasnen เชื่อในทฤษฎีทางเลือกอย่างมีเหตุผลเช่นกัน ว่าสามารถใช้อธิบายบทบาทของพฤติ กรรมในระบบราชการได้ โดยสร้างทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับพฤติกรรมของระบบราช การซึ่งใช้ตัวแบบทางคณิตศาสตร์ ที่เกี่ยวข้องกับอรรถประโยชน์และผลิตภาพของข้าราชการและระ บบราชการ โดยมีข้อสันนิษฐานว่า ในการตัดสินใจหรือการแสดงพฤติกรรมหนึ่งของบุคคลทั่วไป บุคคลนั้นจะสร้างอรรถประโยชน์สูงสุดให้กับตนเอง (maximize personal utility) โดยนำตัวแปรมาเข้าสู่สมการอรรถประโยชน์ ได้แก่ ค่าจ้าง เงินเพิ่ม อำนาจ ชื่อเสียง เกียรติยศ ตำแหน่ง ผลงาน เป็นต้น ซึ่งผูกพันอยู่กับงบประมาณ ดังนั้นข้าราชการจึงใช้เหตุผลในการพยายามที่จะหางบประมาณให้กับหน่วยงานของตนเองให้มากที่สุด หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งได้ว่า งบประมาณนี้ก็คือตัวแทน (proxy) อรรถประโยชน์ของข้าราชการนั่นเอง สิ่งที่ตามมาก็คือ งบประมาณนี้ทำให้เกิดระบบราชการผูกขาดการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะเกิดขึ้น ซึ่งจะส่งผลต่อความไม่มีประสิทธิภาพเพราะไม่มีการแข่งขัน ไม่มีแรงจูงใจในการทำงานให้ดีขึ้น เพราะอย่างไรก็ตามสินค้าหรือบริการสาธารณะนี้เป็นตลาดผูกขาด ลูกค้าหรือผู้รับบริการก็ไม่มีทางเลือกอยู่แล้ว
Haque ได้อธิบายการเคลื่อนไหวในการนำกลไกตลาดมาใช้ในการจัดการภาครัฐ โดยให้ความ สำคัญกับภาคเอกชน สนับสนุนแนวคิดที่ว่าการจัดการภาครัฐเป็นส่วนหนึ่งของการบริหารธุรกิจ ซึ่งภาครัฐและภาคเอกชนนั้นมีความแตกต่างกันอย่างน้อยที่สุดในระบอบประชาธิปไตย คุณค่าของตลาดและคุณค่าของประชาธิปไตยดูไม่แตกต่างกัน แต่อาจะเข้ากันไม่ได้ เช่น ตลาดมีประสิทธิภาพในการกระจายสินค้าและบริการ แต่การกระจายนั้นอาจเกิดความไม่เท่าเทียมกันได้ ความขัดแย้งระหว่างตลาดและหลักประชาธิปไตยนี้มีความสำคัญต่อการปฏิบัติ โดยต้องคำนึงถึงหลักจริยธรรมของการให้บริการสาธารณะมีปทัสถานด้านกฎหมาย มีความรับผิดชอบ มีความซื่อสัตย์ มีความโปร่งใส มีความเท่าเทียมกัน รวมทั้งมีการเปิดเผยต่อสาธารณะ ปัญหาของทางเลือกอย่างเป็นเหตุเป็นผลก็คือ ข้อสันนิษฐานนี้อาจจะไม่เป็นจริงในสถานการณ์อื่นๆ โดยโครงสร้างทางทฤษฎีทาง เลือกอย่างเป็นเหตุเป็นผลขึ้นอยู่กับการใช้เหตุผลในการตัดสินใจเพื่อประโยชน์ส่วนตัว (rational self interest) และใช้ปัจเจกบุคคลเป็นหน่วยวิเคราะห์ จึงมีการวิจารณ์ทางเลือกอย่างเป็นเหตุเป็นผลว่าอาจมีความเข้าใจธรรมชาติในความคิดของมนุษย์ที่แคบเกินไป เช่น ในกรณีการโจมตีของผู้ก่อ การร้ายที่ตึก World Trade Center ในปี 2001 ที่มีเจ้าหน้าที่ดับเพลิงเสียชีวิตในขณะที่ปฏิบัติหน้าที่6

การปฏิวัติทางการจัดการภาครัฐทั่วโลก (The Global Public Management Revolution)
การปฏิรูปการจัดการภาครัฐเพื่อต้องการให้มีความทันสมัยขึ้น เริ่มต้นขึ้นโดยนิวซีแลนด์ ในปลายปี 1970 ได้ใช้แบบเศรษฐศาสตร์แนวใหม่ของชิคาโก (Chicago School of neoclassical eco-nomics) ที่ไม่เชื่อในความสามารถของรัฐในการสร้างเศรษฐกิจได้โดยไม่ใช้กลไกตลาดเสรี แต่เป็นแรงจูงใจทางตลาด (market incentives) ต่างหากที่จะสร้างประสิทธิภาพในการตัดสินใจโดยให้ผล ลัพธ์ที่ดีกว่าที่รัฐจะควบคุมหรือดำเนินการเอง เมื่อต้นปี 1980 นิวซีแลนด์ไม่สามารถรับภาระค่าใช้ จ่ายการบริการสาธารณะต่างๆได้ เพราะมีการแข่งขันที่รุนแรงจากทั่วโลก เศรษฐกิจหยุดชะงัก เงินเฟ้อสูงขึ้น จากวิกฤติเศรษฐกิจนี้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอำนาจจากพรรคประชาชาติ (National Party) มาเป็นพรรคแรงงาน (Labour Party) โดยที่ Roger Douglas รัฐมนตรีการคลังในรัฐบาลใหม่นี้นำแนวคิดแบบเศรษศาสตร์ของชิคาโกที่ใช้กลไกการตลาดเพื่อพัฒนายุทธศาสตร์สร้างการแข่งขัน ลดต้นทุนธุรกรรมลง ใช้ทฤษฎีตัวแทนโดยใช้สัญญาให้เอกชนเข้ามารับงานแทน มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยเปลี่ยนบทบาทเป็นการใช้วิธีสั่งการและควบคุม (command and control) มากกว่าที่จะดำเนินการเองทั้งหมด มีการใช้สัญญาจ้างผู้บริหารระดับสูงที่มีผล ตอบแทนขึ้นอยู่กับผลงานและมุ่งไปยังปัจจัยนำออกที่เป็นผลลัพธ์มากกว่าปัจจัยนำเข้าที่เป็นงบประมาณ
การที่นำแนวคิดเศรษฐศาสตร์มาใช้กับการปฏิรูปการจัดการนี้ ทำให้มีความยืดหยุ่นขึ้นในการที่จะหาหนทางที่ดีที่สุดเพื่อบรรลุเป้าหมาย ผู้ปฏิบัติต้องรับผิดชอบกับผลลัพธ์ในการทำงาน มีอิสระในการตัดสินใจ มีการใช้งบประมาณ มีการบรรจุคนที่มีความสามารถเข้ามาทำงาน และมีการจัดจ้างจัดซื้อได้เอง เพื่อที่จะบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ในสัญญาการจ้างงาน Christopher Pollit ได้เสนอว่าวิธีการจัดการที่ดีขึ้นนั้นจะแก้ปัญหาด้านเศรษฐกิจและสังคมได้อย่างมีประสิทธิผล ปัญหาที่เกิด ขึ้นจากการจัดการของรัฐในอดีตไม่มีประสิทธิภาพ เช่น เป็นการผูกขาด มีต้นทุนธุรกรรมสูง มีปัญหาข้อมูลข่าวสาร จึงต้องแทนที่ด้วยการแข่งขันในตลาดที่มีค่าตอบแทนจูงใจ เพื่อลดขนาดของรัฐ ลดต้นทุนลง และปรับปรุงผลการทำงานให้ดีขึ้น
ส่วนการปฏิรูปของประเทศสหรัฐอเมริกานั้น ในปี 1970 เป็นนวัตกรรมขั้นตอนการทำงาน (procedural innovation) เป็นการให้อำนาจรัฐบาลท้องถิ่นและมลรัฐมีอำนาจในมากขึ้นในการใช้งบ ประมาณของรัฐบาลกลางโดยลดขั้นตอนในการวางแผน การจัดทำเอกสาร และการขออนุมัติ รวม ทั้งลดการควบคุมอย่างเข้มงวดของรัฐบาลกลาง เมื่อ Reagan ได้เข้ามาบริหารก็ได้มีการปฎิรูปโดยใช้กลยุทธ์การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) และการให้เอกชนเข้ามารับสัญญา (contract out) ในปี 1999 ได้มีการประมาณแรงงานเงาหรือแรงงานที่เป็นลูกจ้างของรัฐที่ไม่ใช่ข้าราชการ (shadow workforce) ที่ทำงานเต็มเวลาให้รัฐว่ามีจำนวนถึง 12.7 ล้านคนเมื่อเทียบกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีจำนวน 1.9 ล้านคน ในสมัยรัฐบาลของ Clinton ก็ได้ออกนโยบาย Reinventing Government โดยยืมจากหนังสือขายดีมากของอดีตผู้จัดการเมือง David Osborne และ Ted Gaebler ซึ่ง Al Gore รองประธานาธิบดีได้รณรงค์ในการสร้างรัฐที่ทำงานดีขึ้นและใช้จ่ายน้อยลง (work better and cost less) ในการ Reinventing นี้มีสามช่วงเวลาคือ ช่วงแรกเป็นการระบุโอกาสในการลดสิ่งที่ไม่จำเป็นและปรับปรุงการจัดการ ในเดือนกันยายน ปี 1993 ได้รวบรวมข้อแนะนำที่ได้นำเสนอถึง 384 รายงานที่จะลดค่าใช้จ่ายได้ 108 พันล้านเหรีญสหรัฐและลดค่าใช้จ่ายด้านแรงงานได้ 12 เปอร์เซนต์ภายในห้าปี ในการรายงานผลการดำเนินงานแห่งชาติ (National Performance Review) หรือ NPR โดยให้สัญญาว่าจะลดจำนวนเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ 252,000 คน รวมทั้งได้ออกแผนการปฏิรูปการจัดซื้อจัดจ้างให้มีความยึดหยุ่นมากขึ้นและพัฒนาแผนการบริการประชาชนให้ดีขึ้น ในช่วงที่สองเป็นการทบ ทวนสิ่งต่างๆที่ได้ทำไป (review everything you do) เพื่อลดหน้าที่และตำแหน่งที่ไม่จำเป็น ส่งผลให้ลดแรงงานได้ถึงหนึ่งส่วนสามคิดเป็น 12.3 พันล้านเหรียญที่จะลดค่าใช้จ่ายได้ในสี่ปีแรก และในช่วงที่สามนั้น เป็นการสร้างรัฐข้อมูลข่าวสารเพื่อที่จะปรับปรุงการให้บริการและจัดการให้มีประ สิทธิภาพมากขึ้น โดยใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ ผลที่เกิดขึ้นจาก Reinvention คือ ทำงานได้ดีขึ้นโดยมีการเพิ่มประสิทธิภาพการทำงาน มีต้นทุนที่ต่ำลงโดยการลดค่าใช้จ่ายจากการลดจำนวนคนและลดงานที่ไม่มีความจำเป็น มีการใช้เทคโนโลยีเพื่อที่จะบูรณาการงานบริการสาธารณะให้ดีขึ้น มีการกระจายอำนาจมากขึ้นไปให้มลรัฐและรัฐบาลท้องถิ่นมีความรับผิดชอบและตัดสินใจเองได้7

ข้อวิจารณ์ในการจัดการภาครัฐที่ใช้แนวคิดทางด้านหลักเศรษฐศาสตร์
ในการใช้หลักการที่เป็นแนวคิดทางด้านหลักเศรษฐศาสตร์เป็นหนึ่งในหัวข้อที่ถูกวิจารณ์โดยที่นักวิทยาศาสตร์สังคมอื่นๆมองดูว่า หลักเศรษฐศาสตร์นั้นเป็นเพียงข้อสันนิษฐานไม่มีความเป็นจริง (unrealistic assumption) และเป็นแค่แนวคิดในอุดมคติ (ideological) ในโลกแห่งความเป็นจริงนี้ ทุกคนก็ไม่จำเป็นที่จะต้องมีความประพฤติแบบเป็นเหตุเป็นผล (rational) และปัญหาของรัฐทุก อย่างก็ไม่สามารถแก้ด้วยเทคนิคของหลักเศรษฐศาสตร์ ดังนั้นจึงเป็นข้อจำกัดในการใช้วิธีการของหลักเศรษฐศาสตร์ในสิ่งแวดล้อมทางการเมืองของภาครัฐ
ข้อวิจารณ์แรกในการประยุกต์ใช้หลักเศรษฐศาสตร์ในการปฏิรูปการจัดการนั้น คือ ตัวเศรษฐ ศาสตร์นั้นเป็นสังคมศาสตร์ที่มีข้อบกพร่องรวมถึงแนวทางการประยุกต์ใช้ของรัฐด้วย ข้อวิจารณ์นี้ไม่ได้เป็นสิ่งใหม่เลยตั้งแต่ยุคที่เศรษฐศาสตร์แบะระบบทุนนิยมมีความอิ่มตัวแล้ว ข้อวิจารณ์ต่อมา คือ ความน่าเชื่อถือ (validity) ที่เป็นพื้นฐานของระบบเศรษฐศาสตร์และภาคเอกชน รวมถึงการประ ยุกต์ใช้ในภาครัฐ Pollit (1993) กล่าวว่าสินค้าและบริการสาธารณะมีจุดที่แตกต่างกับสินค้าและบริ การแบบทั่วไปคือ ธุรกรรมระหว่างผู้จัดหาและผู้รับบริการในสินค้าและบริการสาธารณะมีลักษณะที่ซับซ้อนกว่าสินค้าและบริการที่อยู่ในตลาดปกติ และผู้รับบริการของสินค้าและบริการสาธารณะนั้นไม่ได้เป็นเพียงแค่ลูกค้าหรือผู้บริโภค (consumer) แต่จะต้องเป็นประชาชน (citizen) ตลอด เวลา จึงเป็นธุรกรรมที่มีความเป็นเอกลักษณ์ไม่เหมือนใคร อย่างไรก็ตาม อุปสงค์และอุปทานของสินค้าและบริการของรัฐนั้นไม่ได้มีลักษณะรูปแบบเหมือนกันกับบริษัทหรือผู้บริโภคทั่วไป ในหลายสถานการณ์นั้นอุปสงค์และอุปทานก็จะทำงานเหมือนกันกับภาคเอกชน เช่น ถ้ารัฐต้องการลดการบริโภคของน้ำมันลง สิ่งที่ง่ายที่สุดก็คือการปรับราคาน้ำมันเพิ่มขึ้นโดยใช้กลไกการปรับเพดานภาษี หรือให้เงินอุดหนุน (subsidy) การเกษตรเพื่อเพิ่มผลผลิตทางการเกษตร เป็นต้น Pollit นั้นมองดูหลักเศรษฐศาสตร์เป็นเพียงแค่เครื่องมือมากกว่าที่จะเป็นวิธีการ และหลักพฤติกรรมผู้บริโภคก็ไม่สามารถที่จะประยุกต์ใช้ได้กับภาครัฐทั้งหมด

ข้อวิจารณ์ในการจัดการภาครัฐที่ใช้แนวคิดทางด้านหลักบริหารธุรกิจ
ข้อวิจารณ์ในการประยุกต์ใข้แนวคิดทางด้านหลักบริหารธุรกิจคือ การปฎิบัติการของภาครัฐและการปฎิบัติการของภาคเอกชนไม่ได้มีความเกี่ยวเนื่องกันเลย เช่น ในการเปลี่ยนแปลงให้มีการมุ่งเน้นจากปัจจัยนำเข้าไปเป็นปัจจัยนำออกหรือผลลัพธ์นั้น มีขั้นตอนที่เชื่อมโยงกันอยู่หลายขั้น ตอน คือ มีการกำหนดแผนกลยุทธ์ มีการจัดตั้งวัตถุประสงค์ มีการกำหนดวิธีการที่จะบรรลุวัตถุประ สงค์ มีการวัดผลการดำเนินงาน และมีการวัดผลสำเร็จ จะเห็นได้ว่าวัตถุประสงค์และผลลัพธ์จะต้องถูกกำหนดไว้ แล้วขั้นตอนอื่นๆจึงมีความจำเป็นที่จะถูกกำหนดต่อไป อย่างไรก็ตาม ถ้าวัตถุประสงค์นั้นมีความยากในทางปฏิบัติ สิ่งอื่นๆที่เป็นขั้นตอนนี้ก็จะไม่มีความเกี่ยวเนื่องกันต่อไปแล้ว ดังนั้นวัตถุประสงค์จึงต้องมีความชัดเจน ในความเป็นจริงที่เกิดขึ้นในสิ่งแวดล้อมของรัฐ การกำหนดเป้า หมายในหน่วยงานของรัฐนั้นมีความยากมาก ถึงแม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงหลายครั้งก็ตาม ดังนั้นการวัดผลก็จะยากตามไปด้วย สิ่งนี้เองเป็นสิ่งทีมีความแตกต่างระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน










เชิงอรรถ


1จาก “Public Management and Administration, An Introduction, 3rd Edition”, โดย Owen E. Hughes, 2003, หน้า 1-6.

2จาก “Public Choice: A Different Approach to the Study of Public Administration”, โดย Vincent Ostorm and Elinor Ostrom, 1971, หน้า 203-215.

3จาก “Public Management, The Essential Readings” โดย J. Steven Ott, Albert C. Hyde, และ Jay M. Shafritz, 1992 หน้า 109-112.

4จาก “Public Management and Administration, An Introduction, 3rd Edition”, โดย Owen E. Hughes, 2003, หน้า 77-90.

5จาก “Classic of Organization Theory Sixth Edition” โดย Jay M. Shafritz, J. Steven Ott, Yong Suk Jang, 2005, Belmont: หน้า 248-282.

6จาก “Public Administration Theory Primer” โดย H. George Frederickson และ Kevin B. Smith, 2003, หน้า 185-206.

7จาก “The Global Public Management Revolution 2ndEdition, โดย Donald F. Kettl, 2005, Washington: หน้า 1-101.

การบริหารรัฐกิจ การบริหารธุรกิจ และการจัดการภาครัฐ

Public Administration, Business Administration and Public Management
การบริหารรัฐกิจ การบริหารธุรกิจ และการจัดการภาครัฐ

โดย อนุรักษ์ วัฒนะถาวรวงศ์

บทคัดย่อ
เป็นการเปรียบเทียบมุมมอง (perspectives) ในลักษณะต่างๆของการบริหารรัฐกิจ (public administration) การบริหารธุรกิจ (business administration) และการจัดการภาครัฐ (public management) ที่จะแสดงให้เห็นถึงทฤษฎีต่างๆ การเปลี่ยนแปลงและการพัฒนาของทฤษฎี วัตถุประสงค์ แนวคิด รวมไปถึงการนำไปประยุกต์ใช้ เพื่อสร้างความเข้าใจให้มากขึ้น

ยุคของการเปลี่ยนแปลง (era of change)
ได้มีการเปลี่ยนแปลงการจัดการของภาครัฐในประเทศที่พัฒนาแล้ว จากการบริหารภาครัฐยุคดั้งเดิมจนถึงการเปลี่ยนแปลงในกลางปี 1980 ไปเป็นการจัดการภาครัฐที่มีความยืดหยุ่นและให้กลไกตลาดเป็นหลัก นี่เป็นการเปลี่ยนแปลงบทบาทของรัฐบาลในสังคมและความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและประชาชนอีกด้วย การบริหารงานภาค รัฐยุคดั้งเดิมนั้นไม่ได้รับความนิยมทั้งทางทฤษฎีและทางปฎิบัติแล้ว ทำให้มีการนำรูปแบบใหม่ๆของการจัดการภาครัฐเข้ามาใช้ ซึ่งก็หมายถึงเป็นกระบวนทัศน์ใหม่ (new paradigm) ของการจัดการในภาครัฐ
กระบวนทัศน์ใหม่นี้ได้ท้าทายหลักพื้นฐานของการบริหารงานภาครัฐยุคดั้งเดิมโดยตรงดังต่อไปนี้
1. ท้าทาย ระบบราชการ (bureaucracy) ซึ่งรัฐบาลใช้ในการจัดองค์การ ตามลำดับชั้นบังคับบัญชา (hierarchy) ตามแนวคิดของ Max Weber โดยที่ระบบนี้มีอำนาจมากแต่ไม่สามารถใช้ได้ดีในทุกสถานการณ์และบางครั้งก็ส่งผลในแง่ลบด้วย
2. ท้าทาย วิธีที่ดีที่สุด (one best way) ของการทำงานและขั้นตอนการปฎิบัติงาน ซึ่งอยู่ในคู่มือปฎิบัติงานของนักบริหารที่จะต้องทำตาม การยึดหลักการจัดการทางวิทยาศาสตร์อย่างเคร่งครัดของ Taylor นั้นจะทำให้ผลการปฎิบัติการขององค์การนั้นออกมาดีที่สุด ในความเป็นจริงนั้นไม่มีวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวในทางปฏิบัติ และนำไปสู่การปฎิบัติการที่ไม่ยืดหยุ่น ดังนั้นจึงได้นำหลักบริหารของภาคเอกชนที่ยืดหยุ่นกว่ามาใช้ในภาครัฐ
3. ท้าทาย การส่งมอบผ่านระบบราชการ (bureaucratic delivery) เป็นการที่รัฐได้เข้ากำกับด้านนโยบายและเป็นผู้จัดหาสินค้าและบริการผ่านระบบราชการ ในความเป็นจริงรัฐไม่ต้องจัดหาทุกๆสินค้าและบริการด้วยตัวเอง รัฐสามารถจัดการได้ทางอ้อมโดยกำกับนโยบาย ผ่านทางการให้เงินอุดหนุน สร้างกฎระเบียบ หรือจ้างเป็นสัญญาให้เอกชนเป็นผู้รับดำเนินการได้
4. ท้าทาย การแยกบริหารออกจากการเมือง (politics/administration dichotomy) ซึ่งการเมืองเป็นผู้กำหนดนโยบายและฝ่ายบริหารนำไปปฎิบัติ ในทางปฎิบัตินั้นเป็นไปไม่ได้ที่การบริหารและการเมืองจะแยกกันโดยเด็ดขาด
5. ท้าทาย ผลประโยชน์สาธารณะ (public interest) โดยที่มองข้าราชการว่าเห็นผลประโยชน์ส่วนตนเป็นใหญ่กว่าความต้องการโดยส่วนรวม แม้แต่นักการเมืองก็ใช้สิทธิของตนเองในการแสวงหาผลประโยชน์อีกด้วย
6. ท้าทาย อาชีพราชการ (professional bureaucracy) เป็นการจ้างงานตลอดชีพนั้นทำให้คุณภาพการให้บริการแย่เพราะยังไงก็ตามไม่มีการไล่ออกหรือย้ายโดยไม่มีเหตุผลเพราะต้องทำตามกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด จนละเลยเป้าหมายในการให้บริการกับประชาชน
7. ท้าทาย วิธีการบริหาร (administrative) ว่าเป็นแค่การทำงานตามคำสั่งหรือกฎเกณฑ์ แต่ไม่มีความรับผิดชอบส่วนในผลที่เกิดขึ้น จริงๆแล้วต้องเปลี่ยนวิธีการบริหารเป็นลักษณะการจัดการมากกว่าเพื่อมีความรับผิดชอบในความสำเร็จของงาน
ดังนั้นตั้งแต่เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจในปี 1980 ทำให้มีการประเมินการทำงานของระบบราชการใหม่ว่าจะต้องมีการเปลี่ยนแปลง แทนที่จะทำงานแบบเช้าชามเย็นชาม ขั้นตอนการทำงานมากมาย การบริการแย่ และเกิดการทุจริตคอรัปชั่น จึงเป็นที่มาของการจัดการโดยดูที่ผลงานเป็นหลัก (result-based management) ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงของกระบวนทัศน์ขึ้น (paradigm shift)

กระบวนทัศน์ใหม่ (new paradigm)
กระบวนทัศน์หลักเกี่ยวกับการบริหารงานภาครัฐที่มาจาก Ostrom (1989) ได้กล่าวถึงรูปแบบที่ขัดแย้งกันของระบบราชการและตลาด ซึ่งความแตกต่างนั้นก็คือสิ่งที่เลือกได้ (choice) ที่ถูกกำหนดโดยกลไกตลาด และสิ่งที่ผูกขาดโดยไม่มีสิทธิ์เลือก (compulsion) ถูกบังคับจากระบบราชการ สรุปคือ ในการบริหารแบบดั้งเดิมมีพื้นฐานเป็นระบบราชการ ขณะที่การจัดการภาครัฐ (public management) มีตลาดเป็นพื้นฐาน ดังนั้นแนวคิดของ Weber Wilson และ Taylor นั้นในระยะเวลาหนึ่งก็ดูจะไม่เหมาะสมแล้ว Kuhn (1970) ได้เสนอว่า การตัดสินใจที่จะปฎิเสธกระบวนทัศน์หนึ่งมักจะเกิดขึ้นพร้อมกับการตัดสินใจในการยอมรับอีกกระบวนทัศน์หนึ่ง โดยพิจารณาโดยการเปรียบเทียบของทั้งสองกระบวนทัศน์ด้วยกัน
ในรายงานของ องค์การความร่วมมือและพัฒนาทางเศรษฐกิจ หรือ OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) บอกว่ากระบวนทัศน์ใหม่ของการจัดการจะให้ความสำคัญกับผลลัพธ์ที่เป็นความคุ้มค่าทางด้านการเงิน (value for money) ซึ่งจะสำเร็จได้ด้วยการบริหารด้วยวัตถุประสงค์ (management by objectives) การใช้กลไกตลาด (use of markets mechanism) การแข่งขันและทางเลือก (competition and choice) รวมทั้งการลดขนาดองค์การลง (devolution) ให้เหมาะสมกับการใช้อำนาจและความรับผิดชอบ
ในปี 1990 นั้นรูปแบบใหม่ของการจัดการภาครัฐนั้นได้เกิดขึ้นในประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศ ก็จะมีชื่อต่างๆกันไป เช่น Hood (1991) ใช้ managerialism, Lan และ Rosenbloom (1992) ใช้ new public management, Barzelay (1992) ใช้post-bureaucratic paradigm, Osborn และ Gaebler (1992) ใช้ entrepreneurial government เป็นต้น ถึงแม้ว่าจะมีชื่อเรียกที่แตกต่างกันไปนั้น ทั้งหมดก็คือความหมายของการจัดการภาครัฐแนวใหม่นั่นเอง (new public management) ในปี 1980 ได้มีการปฏิรูปที่ประเทศอังกฤษโดยรัฐบาลของ Thatcher เป็นการให้เอกชนเข้ามาส่วนในภาครัฐมากขึ้น (privatization) ส่วนในประเทศสหรัฐอเมริกา ในรัฐบาลของ Clinton ก็ได้มีการปฏิรูปเช่นเดียวกันโดยมอบหมายให้ Al Gore ประเมินผลงานรัฐผ่าน National Performance Review โดยลดขั้นตอนการทำงานลงโดยเปลี่ยนจากการยึดติดกฎระเบียบเป็นการมุ่งไปที่ผลลัพธ์ มุ่งเน้นลูกค้าเป็นหลัก ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ในการมุ่งไปที่ผลลัพธ์ และลดขนาดขององค์การลงให้เหลือเท่าที่จำเป็นเท่านั้น
ดังนั้นในการบริหารรัฐกิจ (public administration) ที่ใช้ทฤษฎีแบบดั้งเดิมโดยพื้นฐานจากระบบราชการ วิธีที่ดีที่สุด ผลประโยชน์สาธารณะ และการแยกบริหารออกจาการเมืองนั้น ล้วนแล้วมีปัญหาในตัวเอง จึงถูกแทนที่ด้วยกระบวนทัศน์ของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) ที่ตอบโจทย์ในสิ่งที่ขาดหายไปของการบริหารรัฐกิจ โดยใช้ทฤษฎีต่างๆที่เกี่ยวกับการใช้สิ่งจูงใจทางเศรษฐกิจ ใช้การจัดการภาคเอกชนที่ยืดหยุ่นกว่าเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น และไม่มีการแยกบริหารออกจากการเมือง การเปลี่ยนแปลงในทางทฤษฎีครั้งนี้ส่งผลให้เปลี่ยนจากการบริหาร (administration) เป็นการจัดการ (management) เพื่อที่จะเปลี่ยนจากการทำแค่ตามคำสั่งหรือกฎเกณฑ์ เป็นการมุ่งเน้นการบรรลุผลสำเร็จและเป็นความรับผิดชอบส่วนบุคคลต่อสิ่งที่เกิดขึ้นในการผลการทำงาน

การบริหารและการจัดการ (administration and management)
คำว่า การบริหาร (administration) นี้เป็นคำที่มีความหมายแคบและจำกัดกว่า การจัดการ (management) ซึ่งส่งผลให้มีการเปลี่ยนจาก การบริหารงานภาครัฐ (public administration) เป็นการจัดการภาครัฐ (public manage-ment) ทั้งในทฤษฎีและวิธีการทำงานอย่างเด่นชัด โดยแสดงให้เห็นถึงบทบาทหน้าที่ในการทำงานที่แตกต่างอย่างชัดเจนระหว่างผู้บริหาร (administrator) และผู้จัดการ (manager) ความหมายของ administration ในภาษาลาตินคือ minor คือ ให้บริการและปกครอง (to serve and to govern) ขณะที่ management มาจาก manus คือ ควบคุมด้วยมือ (control by hand) ซึ่งความแตกต่างนั้นก็คือความหมายระหว่าง ให้บริการ (to serve) และ ควบคุม หรือให้ได้มาซึ่งผล (to control or gain results) จากความหมายนี้กล่าวโดยสรุปคือ การบริหารเป็นการที่จะต้องทำตามคำสั่งและให้บริการ ขณะที่การจัดการเป็นการบรรลุผล และผู้จัดการต้องรับผิดชอบส่วนตัวด้วยในการทำงานเพื่อให้บรรลุ- ผลนั้น
การบริหารรัฐกิจนั้นเป็นกิจกรรมที่ให้บริการสาธารณะ โดยที่ข้าราชการนำนโยบายมาปฏิบัติและยึดถือตามกฎระเบียบต่างๆ ซึ่งการจัดการภาครัฐก็ได้ทำเช่นเดียวกับการบริหารรัฐกิจทำเช่นกัน แต่จะต้องทำให้บรรลุเป้า- หมายด้วยประสิทธิภาพสูงสุด รวมทั้งต้องมีความรับผิดชอบผลที่เกิดขึ้นอีกด้วย ซึ่งในประการหลังนี้ไม่มีในการบริหารรัฐกิจที่มุ่งเน้นแต่กระบวนการ และกฎระเบียบมากกว่า
Rosenbloom (1986) ได้อธิบาย การบริหารรัฐกิจ ว่าป็นการใช้ทฤษฎีการจัดการ การเมือง และกฎหมาย และเป็นกระบวนการในการออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการในการบังคับใช้ในสังคม Ott, Hyde และ Shariff (1991) ได้มองการจัดการภาครัฐเป็นสาขาหนึ่งในการบริหารรัฐกิจ ซึ่งเป็นทั้งศาสตร์และศิลป์ของการประยุกต์ใช้ระเบียบวิธีการออกแบบการบริหาร การปรับโครงสร้างองค์การ การวางแผนนโยบาย การจัดสรรทรัพยากรผ่านทางงบประมาณ การจัดการด้านการเงิน การจัดการด้านทรัพยากรบุคคล การประเมินโครงการและการตรวจสอบ
โดยทั่วไปแล้ว การบริหารงานรัฐกิจ จะอ้างถึงการศึกษาทางวิชาการของภาครัฐ ที่เรียกว่าการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม (traditional public administration) ซึ่งตรงข้ามกับ การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public manage-ment) หรือ การจัดการ (managerialism) หรือ การปฎิรูปการจัดการภาครัฐ (public management reform) ซึ่งคำที่เรียกต่างๆเหล่านี้สามารถใช้แทนกันได้ในความหมายของการจัดการภาครัฐนั่นเอง

การเปลี่ยนแปลงที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ (imperative of change)
การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในภาครัฐนั้นเกิดขึ้นจากปัจจัยต่างๆดังนี้
1. มีการโจมตีภาครัฐ (attack on the public sector) ในต้นปี 1980 นั้นได้มีการโจมตีรัฐบาลในแง่ต่างๆ คือ ขนาด (scale) ของภาครัฐว่าใหญ่เกินไป ซึ่งจะต้องใช้ทรัพยาการที่มีอยู่จำกัดเป็นจำนวนมาก จะเห็นได้ชัดจากการลดค่าใช้จ่ายของรัฐบาลประเทศสเปน อิตาลี เยอรมันนี และสวีเดน ในขอบเขต (scope) ของรัฐบาลก็ถูกโจมตีว่ามีกิจกรรมของรัฐต่างๆว่ามีมากเกินไปทั้งๆที่มีทางเลือกอื่นๆที่จะจัดหาสินค้าและบริการนั้นๆ ดังนั้นการแก้ปัญหานี้จะทำได้โดยให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมต่างๆของรัฐมากขึ้น และในวิธีการ (methods) ของรัฐบาลที่ใช้ระบบราชการนั้นไม่ได้รับความนิยมอีกต่อไป สินค้าและบริการที่จัดหาเองโดยรัฐถูกมองว่าเป็นคุณภาพปานกลางและไม่มีประสิทธิภาพเลย
2. ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ (Economic theory) ในปี 1970 ได้มีนักทฤษฎีเศรษฐศาตร์หัวอนุรักษ์นิยมได้อ้างว่ารัฐบาลนั้นเป็นปัญหาทางเศรษฐศาสตร์ซึ่งจะกีดกันความเจริญเติบโตและความมีอิสระ โดยมีเหตุผลสนับสนุนความคิดนี้ว่าถ้ารัฐบาลเข้ามายุ่งน้อยลงก็จะทำให้ความเป็นอยู่ในภาพรวมดีขึ้นและประสิทธิภาพของเศรษฐกิจดีขึ้นเช่นกัน แทนที่รัฐจะใช้วิธีบังคับให้ประชาชนทำทุกอย่างผ่านทางระบบราชการ กลไกตลาดนั้นเป็นวิธีที่ดีกว่าอยู่แล้ว เพราะมีทางเลือกมากกว่านั่นเอง
ในทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (public choice theory) ซึ่งเป็นสาขาย่อยของแนวคิดด้านเศรษฐศาสตร์ โดยมีมุมมองของความเป็นเหตุเป็นผลซึ่ง Stigler (1975) กล่าวว่าการให้ค่าตอบแทน (incentive) เป็นการจูงใจมนุษย์อย่างเป็นเหตุเป็นผลให้ปฎิบัติงาน ในระบบราชการนั้นมีข้อสันนิษฐานว่าเจ้าหน้าที่จะถูกจูงใจด้วยผลประโยชน์ของตนเองโดยที่จะพยายามสร้างอรรถประโยชน์ของตนเองให้มากที่สุด (maximum utility) โดยที่ต้นทุนนั้นจะตกไปอยู่กับตัวแทน (agency) แต่ไม่ได้เป็นผลประโยชน์ของสาธารณะแต่อย่างใด เช่นเดียวกันนักการเมืองที่มุ่งเน้นสร้างฐานเสียงของตนเองหรือพยายามหาผลประโยชน์ของตนให้มากที่สุด นักทฤษฎีทางเลือกสาธารณะสรุปว่าผลลัพธ์ที่ดีที่สุดนั้นจะต้องมาจากบทบาทของกลไกตลาดให้มากที่สุดและเป็นบทบาทของรัฐให้น้อยที่สุด คือถ้าได้ลดบทบาทของรัฐในการผลิตสินค้าและบริการลงจะทำให้เศรษฐกิจได้ประโยชน์มากขึ้น เพราะว่าตลาดนั้นมีกลไกที่ดีกว่าในการแสดงความรับผิดชอบซึ่งตรงข้ามกับระบบราชการที่ไม่มีใครรับผิดชอบเลย ดังนั้นทางเลือกสาธารณะนั้นจะส่งเสริมให้มีการแข่งขันและมีทางเลือกเพื่อที่จะให้ใกล้เคียงกับภาคเอกชนให้มากที่สุด
ในทฤษฎีเจ้าของและตัวแทน (principal/agent theory) เป็นทฤษฎีด้านเศรษฐศาสตร์ที่ได้นำมาประยุกต์ใช้กับภาครัฐโดยมุ่งไปยังการแสดงความรับผิดชอบ ทฤษฎีนี้ได้พัฒนาจากภาคเอกชนในการอธิบายความแตกต่าง (divergence) ที่มักพบระหว่างเป้าหมายของผู้จัดการหรือตัวแทน (agents) ในบริษัทกับผู้ถือหุ้นหรือเจ้าของ (prin-cipals) ดังนั้นจึงต้องหาสิ่งจูงใจตอบแทน (incentives) เพื่อให้ตัวแทนดำเนินการตามผลประโยชน์แก่เจ้าของให้มากที่สุด และกิจกรรมที่ตัวแทนหรือผู้จัดการได้ดำเนินการต่างๆจะต้องถูกตรวจสอบและติดตามจากผู้ถือหุ้น นอกจากนั้นเพื่อให้มั่นใจได้ว่าพฤติกรรมของตัวแทนได้ทำตามความต้องการของเจ้าของนั้นจะต้องให้ตัวแทนทำสัญญา (contract) ในการกำหนดอำนาจและสิทธิต่างๆ ซึ่งในภาคเอกชนนั้นผู้ถือหุ้นต้องการกำไรให้มากที่สุด ขณะที่ผู้จัดการและตัวแทนต่างๆก็ต้องการความเจริญเติบโตในระยะยาวและเงินเดือนที่สูงขึ้นสำหรับตัวเอง ในการประยุกต์ใช้ทฤษฎีเจ้าของและตัวแทนในภาครัฐ จะนำไปสู่การเปรียบเทียบการแสดงความรับผิดชอบเช่นเดียว กับที่ทางภาคเอกชนใช้อยู่เช่นกัน เจ้าของในที่นี้ก็คือการบริการสาธารณะ (public service) เป็นการยากที่ตัวแทน (ผู้จัดการในภาครัฐ) สามารถค้นหาความต้องการของเจ้าของแต่ละคน นอกจากนั้นก็ยังไม่มีแรงจูงใจที่เป็นกำไรในการทำตามความต้องการของเจ้าของนี้อีกด้วย ดังนั้นปัญหาที่เกิดจากตัวแทนเช่นนี้แก้ได้โดยให้เอกชนเป็นผู้รับสัญญาไป (contract-out) ในงานที่อยู่ในภาครัฐให้มากที่สุดเท่าที่เป็นไปได้
ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม (transaction cost theory) เป็นทฤษฎีที่ Williamson (1986) ได้อธิบายว่าไม่มีธุรกรรมอะไรที่ไม่มีต้นทุนซึ่งบริษัทจะใช้การทดสอบตลาด (market-testing) หรือให้คนนอกรับงานไปทำ (contract-out) โดยสร้างเงื่อนไขของการแข่งขัน แทนที่จะทำเองบางอย่างที่มีต้นทุนการดำเนินงานที่สูงกว่า เช่น แม่บ้าน คนขับรถ หรือยาม เป็นต้น
3. การเปลี่ยนแปลงของภาคเอกชน (private sector change) การจัดการและประสิทธิภาพของภาครัฐนั้นมีผลต่อความสามารถในการแข่งขันในระดับชาติและเศรษฐกิจของภาคเอกชน ดังนั้นในการสร้างความสามารถในการแข่งขันในระดับชาติมีความจำเป็นของภาครัฐในการปฎิรูปตัวเอง เพื่อนำประเทศชาติแข่งขันระดับนานาชาติได้ในการสร้างความเชื่อมั่นและบรรยากาศการลงทุนของธุรกิจ เนื่องจากการแข่งขันที่รุนแรงมากขึ้นในระดับ ประเทศและระดับโลก ดังนั้นจะเห็นได้จากรูปแบบการแปรรูปวิสาหกิจ (privatization) ในหลายๆรูปแบบ เช่น การให้เอกชนเข้ามาประมูลรับงาน การลดค่าใช้จ่ายของรัฐ และในยุคโลกาภิวัฒน์ (globalization) ยิ่งมีความจำเป็นในการปฎิรูปโครงสร้างการบริหารมากขึ้น โดยที่ต้องให้ความสำคัญในการดำเนินนโยบายที่ส่งผลให้มีความสา-มารถในการแข่งขันระดับนานาชาติ เช่น การศึกษา ภาษี สาธารณสุข สิ่งแวดล้อม การเงิน เป็นต้น
4. การเปลี่ยนแปลงด้านเทคโนโลยี (technological change) ซึ่งส่งผลต่อการจัดการในภาครัฐ มีการใช้
e-government (electronic government) การใช้เทคโนโลยีสารสนเทศและสื่อสาร (information and communi-cation technology) เช่น ในการเชื่อมระบบเครือข่ายระบบคอมพิวเตอร์ เครือข่ายอินเตอร์เน็ต ฐานข้อมูลใหม่ๆ เป็นต้น
การเปลี่ยนแปลงของการบริหารงานภาครัฐจะใช้แนวคิดของตลาดมากขึ้น (marketization) ซึ่งประยุกต์ใช้โดยส่วนงานเอกชนที่ใช้บริหารธุรกิจอยู่ และกระบวนทัศน์ที่เปลี่ยนแปลง (change in paradigm) จากการบริหารรัฐกิจที่ (public administration) ใช้การปฏิบัติโดยทำตามคำสั่งหรือกฎระเบียบและไม่มีการแสดงความรับผิดชอบในผลที่เกิดขึ้นมาเป็นการจัดการภาครัฐ (public management) ที่มุ่งการบรรลุผลและความรับผิดชอบในผลลัพธ์ ในอนาคตนี้แนวโน้มการจัดการภาครัฐนี้จะใช้แนวคิดระบบราชการน้อยลง โดยที่ได้มีการจัดรูปองค์การให้มีขนาดเล็กลง ให้คนน้อยลง โดยทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแลนโยบายและให้คำแนะกับส่วนงานเอกชนที่มีส่วนเข้ามารับงานจากรัฐมากขึ้นในรูปของสัญญาต่างๆ (contract-out)

การบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม (Traditional model of public administration)
ลักษณะของการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิมนั้น เป็นการบริหารภายใต้การนำของการเมืองอย่างเป็นทางการ มีพื้นฐานของรูปแบบระบบราชการเป็นแนวปฎิบัติอย่างเคร่งครัด มีการจ้างพนักงานถาวร แรงจูงใจนั้นขึ้นอยู่กับผลประโยชน์สาธารณะ โดยที่ยึดถือความเป็นธรรมใช้หลักความเท่าเทียมกัน ไม่มีส่วนร่วมในการวางนโยบายเพียงแต่นำนโยบายที่ได้มาจากฝ่ายการเมืองนั้นมาปฏิบัติ โดยนำหลักพื้นฐานของทฤษฎีมาจาก Wilson Weber และ Taylor ซึ่งในปัจจุบันจะมองดูว่าล้าสมัยและไม่เหมาะสมที่จะตอบสนองความต้องการที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของสังคม
แนวคิดของการบริหารรัฐกิจนี้มีมาตั้งแต่สมัยอียิปต์โบราณในเรื่องการชลประทานและการสร้างปิระมิด จีนในสมัยราชวงศ์ฮั่นซึ่งนำความคิดของขงจื๊อที่ว่ารัฐควรให้คนที่ถูกเลือกมาดูแล ไม่ใช่สืบเชื้อสายมา แต่ต้องมาจากความดีและความสามารถ โดยที่มีเป้าหมายให้ประชาชนอยู่ดีมีสุข ในยุโรปก็มีจักวรรดิต่างๆ เช่น กรีก โรมัน สเปน เป็นต้น ก็ได้วางการบริหารจักวรรดิโดยใช้กฎและระเบียบ โดยมีลักษณะที่สำคัญคือ ใช้ความเป็นส่วนตัว เชื่อใจกัน โดยมีพื้นฐานจากความจงรักภักดีต่อคนบางคน เช่น กษัตริย์ หรือรัฐมนตรี แทนที่จะใช้ความเป็นทางการ (impersonal) และมีพื้นฐานของการบังคับใช้กฎหมายและความภักดีต่อองค์การและรัฐ ดังนั้นแนวปฏิบัตินี้ส่งผลให้เกิดการทุจริตคอรัปชั่นหรือให้อำนาจหน้าที่ไปในทางที่ผิดเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว มีการใช้ระบบอุป-ถัมภ์ (patronage) หรือการเกื้อหนุนญาติมิตร (nepotism) โดยให้เพื่อน พรรคพวก และญาติเข้าไปทำงาน หรือการซื้อตำแหน่งเพื่อเข้าไปกอบโกยผลประโยชน์
ในประเทศสหรัฐอเมริกา สมัยประธานาธิบดีแจ็คสัน (Jackson) ก็ใช้ระบบนี้คือระบบการแจกจ่ายตำแหน่งให้พวกพ้องตัวเองเมื่อได้มาเป็นรัฐบาล (spoil system) คนที่ถูกแต่งตั้งมาจากพรรคที่ชนะการเลือกตั้ง พูดได้อีกอย่างว่าไม่มีผู้เชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้องจากส่วนงานบริหารรัฐกิจเลย ดังนั้นปัญหาที่ตามมาดังที่กล่าวไว้ข้างต้นทำให้มีการนำแนวคิดระบบราชาการของ Weber ที่ใช้ความเป็นทางการ ความเป็นเหตุเป็นผลมาใช้ในการปฎิรูปในหลายๆประเทศต่อมา
ในปี 1854 ที่ประเทศอังกฤษได้มีการคัดเลือกบุคคลเข้าทำงานราชการโดยใช้ระบบการสอบแข่งขันก่อนแต่งตั้ง และแนวคิดนี้รวมถึงแนวคิดระบบราชการของ Weber มีอิทธิพลต่อ Wilson ในปี 1881 ที่ประเทศสหรัฐอเมริกามีการใช้พวกพ้องในระบบอุปถัมป์ซึ่งส่งผลให้มีการทุจริตอย่างโจ่งแจ้ง ทำให้เกิดการปฎิรูปการ-เมือง โดยที่ฝ่ายการเมืองนั้นมีหน้าที่ออกนโยบาย และฝ่ายบริหารนำนโยบายไปปฏิบัติ

ปัญหาของการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม (problems with traditional model of public administration)
ข้อบกพร่องของการบริหารรัฐกิจนี้มีความเด่นชัดโดยที่ลำดับชั้นบังคับบัญชา (hierarchy) ไม่ได้เป็นการจัดองค์การที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดเสมอไปแล้วเมื่อเทียบปัจจัยนำออกกับปัจจัยนำเข้า ระบบราชการ (bureaucra-cy) นั้นเป็นวิธีที่ใช้ควบคุมในอุดมคติ ก็ไม่จำเป็นแล้วสำหรับการจัดการ นอกจากจะให้ความแน่นอนแต่ทำงานได้ช้ามาก เน้นการสร้างมาตรฐานแต่ก็ไม่ได้สิ่งที่สร้างสรรค์เลย ดังนั้นในปี 1970 ได้มีข้อวิจารณ์ในการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิมดังนี้
1. ปัญหาของการควบคุมจากฝ่ายการเมือง (problem of political control) ซึ่งในความเป็นจริงแล้วการเมืองกับบริหารนั้นมีความซับซ้อนมากและมีความเป็นพลวัตรตลอดเวลา ดังนั้นเป็นไปไม่ได้ที่จะแยกการบริหารออกจากการเมือง
2. ปัญหาของวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียว (problem of one best way) การใช้หลักวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวใน POSDCORB ของ Gulick และหลักการจัดการทางวิทยาศาสตร์ของ Taylor นั้น ในการบริการสาธารณะการสร้างขั้นตอนเพื่อเป็นคู่มือปฏิบัตินี้มีกว้างมากในการกำหนดวิธีการแก้ปัญหาต่างๆซึ่งอาจครอบคลุมไม่ได้ทั้งหมดในรายละเอียดต่างๆ ในการบริหารก็คือไม่ได้รับผิดชอบต่อผลที่เกิดขึ้นเลย เพียงแต่ใช้ความคิดที่เป็นวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวที่ทำให้หลุดพ้นจากความรับผิดชอบไป ซึ่งต่อมาได้มีการนำการจัดการภาครัฐมาใช้โดยมุ่งเน้นผลลัพธ์และความรับผิด-ชอบของผลที่เกิดขึ้น ทำให้มีความคิดต่างๆที่ส่งผลลัพธ์แตกต่างและวิธีการปฎิบัตินั้นก็ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ ในความเป็นจริงแล้วไม่มีวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวมีแต่คำตอบที่เป็นไปได้หลายๆคำตอบ
3. ปัญหาของระบบราชการ (problem of bureaucracy) ซึ่งก่อให้เกิดความล่าช้า การไม่ยอมรับความเสี่ยง และการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดอย่างไม่มีประสิทธิภาพ และยังมีความสัมพันธ์ที่ขัดแย้งกับแนวคิดประชาธิปไตย คือสิ่งที่ราชการใช้ตำแหน่งที่แต่งตั้งจนมีความเป็นชนชั้นสูงก็ขัดแย้งกับความเสมอภาคของประชาธิปไตย Merton (1968) ได้กล่าวว่าการยึดติดกับกฎระเบียบมากเกินไปซึ่งใช้เป็นวิธีการ (means) ที่จะนำไปสู่เป้าหมาย (ends) กลับนำวิธีการนั้นมาเป็นเป้าหมายเสียเอง หรือที่เรียกว่าเป้าหมายที่เบี่ยงเบนไป (displacement of goals)
4. ข้อวิจารณ์ทางเลือกสาธารณะ (public choice critique) จากหลักเศรษฐศาสตร์ทำให้มีการลดขนาดของรัฐบาลลง มาจากเหตุผลที่ว่าระบบราชการนั้นจำกัดเสรีภาพของปัจเจกบุคคลและจำกัดทางเลือกต่างๆ ซึ่งทำให้เห็นชัดว่าระบบราชการนั้นมีประสิทธิภาพน้อยกว่าโครงสร้างตลาดที่ใช้ผลตอบแทนเป็นสิ่งจูงใจ และมีกลไกตลาดที่จะส่งผลให้ต้นทุนธุรกรรมต่ำลง Dunlevy (1986) เสนอในทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (public choice theory) มีข้อสันนิษฐานว่า คนต้องการผลประโยชน์ที่มากที่สุดและจ่ายน้อยที่สุดในการตัดสินใจในหลักความเป็นเหตุเป็นผล ซึ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐก็พยายามที่จะให้ตัวเองได้ประโยชน์มากที่สุดเช่นกันแทนที่จะเป็นเป้าหมายขององค์การ
Niskamen (1973) เสนอว่าความต้องการของแต่ละคนจะนำไปสู่การใช้งบประมาณให้มากที่สุดโดยผ่านตัวแทน คือเจ้าที่ของรัฐจะได้ผลประโยชน์ส่วนตัวถ้าได้งบประมาณมากขึ้น แสดงว่าจะได้ลูกน้องมากขึ้น มองเป็นอำนาจที่มากขึ้นและมีการให้ความสำคัญด้านสถานะสูงขึ้นในองค์การอีกด้วย
Ostrom (1974) ได้อ้างว่าองค์การแบบราชการและแบบตลาดนั้นเป็นลักษณะองค์การที่ตรงข้ามกัน ขณะที่แบบหนึ่งไม่มีประสิทธิภาพแต่อีกแบบมีประสิทธิภาพ เพราะในแบบตลาดตามหลักของ Adam Smith (1976) เกี่ยวกับการแข่งขัน ความเป็นอิสระของผู้บริโภค และทางเลือกต่างๆที่ได้ใช้ค่าตอบแทนที่จูงใจเป็นผลทำให้ต้นทุนลดลง ดังนั้นทางเลือกสาธารณะจึงนำไปสู่การลดขนาดของรัฐและลดในลักษณะระบบราชการลง โดยให้ความสำคัญกับโครงสร้างทางตลาด (market structure) มากขึ้น
ในระบบราชการแบบดั้งเดิมนี้ได้นำไปสู่การพัฒนาด้านอุตสาหกรรมในระดับหนึ่งที่ระบบและเทคโนโลยีนั้นก็เหมาะสมกับยุคก่อนหน้านี้ ซึ่งต้องปฏิบัติตามขั้นตอนหรือกฎระเบียบเป็นหลัก นำมาสู่มาตรฐานของงาน แต่ในความเป็นจริงในปัจจุบันนั้นเป็นไปไม่ได้ที่จะแยกการบริหารออกจากการเมือง หรือมีวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวในการทำงาน หรือภาพในแง่ลบต่างของระบบราชการที่ลิดรอนเสรีภาพ ใช้อำนาจ อยู่ภายใต้นักการเมือง ดังนั้นจึงจำเป็นต้องมาให้ความสำคัญในผลลัพธ์มากกว่ากระบวนการ และมีความรับผิดชอบมากกว่าจะหลบเลี่ยงความรับ ผิดชอบ และมุ่งเน้นการจัดการ (management) มากกว่าการบริหาร (administration)

การจัดการภาครัฐ (public management)
ความหมายที่แตกต่างระหว่างการบริหารและการจัดการที่ได้กล่าวมาข้างต้น มีประเด็นที่สำคัญก็คือการบริหาร (administration) เป็นการทำตามคำสั่ง ขณะที่การจัดการ (management) เป็นการมุ่งไปสู่ผลสำเร็จและต้องมีการรับผิดชอบที่เกิดขึ้นด้วย

การจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจ: การบริหารทั้งสองแบบในพื้นฐานนั้นเหมือนกันในแง่ที่ไม่สำคัญ (Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?)
Allison ได้ให้มุมมอง ความหมายและความแตกต่างของการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจนี้ โดยในอดีตมีความพยายามในการแสดงให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างนโยบาย (policy) และการบริหาร (administra-tion) โดยแยกเป็นการวางนโยบาย (policy making) และการนำนโยบายไปปฏิบัติ (policy implementation) จากพจนานุกรม Webster นั้นได้ให้ความหมายของการจัดการ (management) ว่าเป็นการจัดองค์การและควบคุมการใช้ทรัพยากรเพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่วางไว้

สิ่งที่เหมือนกันระหว่างการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจ
เมื่อเปรียบเทียบหน้าที่ของการจัดการทั่วไปของ Gullick ที่แบ่งหน้าที่เป็น POSDCORB คือ การวางแผน (planning) การจัดองค์การ (organizing) การจัดคนเข้าทำงาน (staffing) การควบคุม (directing) การประสานงาน (coordinating) การรายงาน (reporting) และการงบประมาณ (budgeting) ซึ่งหน้าที่ต่างๆเหล่านี้ก็เหมือนกันกับวรรณกรรมของ Barnard และ Drucker และตาราง 1.1 ได้แสดงให้เห็นถึงหน้าที่ของการจัดการทั่วไปที่ใช้เหมือนกันทั้งการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจ



ตาราง 1.1
หน้าที่ของการจัดการทั่วไป (functions of general management)
แผนกลยทุธ์ (strategy)
1. การตั้งเป้าหมายและลำดับความสำคัญ (establishing objectives and priorities) ขององค์การในการพยากรณ์สิ่งแวดล้อมภายนอกและความสามารถขององค์การ
2. การนำแผนไปปฎิบัติ (devising operational plans) เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์เหล่านี้

การจัดการองค์ประกอบภายใน (managing internal components)
3. การจัดองค์การ (organizing) ในการออกแบบโครงสร้าง (หน่วยงานและตำแหน่งต่างๆ รวมทั้งการมอบหมายอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ) และการจัดคนเข้าทำงาน (staffing) ในการหาบุคคลที่เหมาะสมในตำแหน่งสำคัญต่างๆ
4. การควบคุมและระบบการบริหารบุคคล (directing personnel and the personnel management system) ความสามารถขององค์การนั้นขึ้นอยู่กับสมาชิกที่มีทักษะและความรู้ การบริหารบุคคลต้องว่าจ้าง คัดเลือก หล่อหลอม ฝึกฝน ให้ผลตอบแทน ทำโทษหรือให้ออกนั้น มีส่วนทำให้ความสามารถขององค์การที่จะนำไปสู่ความสำเร็จของเป้าหมายและตอบสนองต่อแนวทางของฝ่ายจัดการ
5. การควบคุมผลงาน (controlling performance) โดยใช้ระบบข้อมูลสารสนเทศ เช่น งบประมาณ บัญชี รายงานและระบบสถิติต่างๆ การประเมินผลงาน และการประเมินผลิตภัณฑ์ เพื่อที่จะช่วยในการตัดสินใจของฝ่ายจัดการและวัดความคืบหน้าของงานที่นำไปสู่เป้าหมาย

การจัดการสิ่งแวดล้อมภายนอก (managing external constituencies)
6. การปฏิสัมพันธ์กับหน่วยงานข้างนอกองค์การ (dealing with external units) ในอำนาจหน้าที่ ผู้จัดการต้องติดต่อกับหน่วยงานอื่นๆภายในองค์การทั้งที่อยู่เหนือขึ้นไป ระดับเดียวกัน และระดับล่าง เพื่อทำให้วัตถุ ประสงค์นั้นบรรลุผล
7. การปฏิสัมพันธ์กับองค์การอิสระ (dealing with independent organization) เช่น หน่วยงานของรัฐต่างๆ กลุ่มผลประโยชน์ และหน่วยงานเอกชนที่มีความสำคัญในการสนับสนุนให้บรรลุเป้าหมายองค์การ
8. การปฏิสัมพันธ์กับสื่อและสาธารณะ (dealing with the press and public) ซึ่งต้องการการยอมรับในสังคม


Allison ได้วางกรอบแนวความคิดที่จะเปรียบเทียบแบบการจัดการและแบบการบริหาร ในหน้าที่ในการวางแผนกลยุทธ์นั้น การจัดการภาครัฐจะมีขอบเขตที่กว้างกว่าในการจัดการสภาพแวดล้อมนอกองค์การ ขณะที่การบริหารรัฐกิจเป็นการจัดการภายในบริบทขององค์การ เจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นแค่ทำตามคำสั่งของนักการเมืองที่เป็นผู้วางนโยบายกำกับ และการจัดการภาครัฐมุ่งสู่เป้าหมายระยะยาวและความสัมพันธ์ระหว่างองค์การกับสิ่ง-แวดล้อม โดยที่ตัวแทนจะพัฒนาเป้าหมายและลำดับความสำคัญมากกว่าที่จะทำตามนโยบายจากทางการเมือง
ในหน้าที่ของการจัดการองค์ประกอบภายในที่มีการจัดจ้างเพื่อบรรจุคนเข้าทำงานในโครงสร้าง ในระบบราชการนั้นก็ได้ทำอยู่แล้วแต่จะมีปัญหาในการควบคุมให้ผลงานเป็นไปตามเป้าหมาย และไม่มีระบบด้านการเงินที่สามารถให้ข้อมูลในการตรวจสอบและติดตามการทำงานได้ ซึ่งนำไปสู่การปฏิรูปต่อมา
และในหน้าที่ที่จะต้องปฎิสัมพันธ์กับสิ่งแวดล้อมภายนอกนั้นการจัดการภาครัฐจะตอบสนองต่อการเปลี่ยน แปลงที่เกิดขึ้นในสภาพแวดล้อมภายนอกได้ดีกว่าระบบราชการซึ่งได้แต่ทำตามนโยบายที่กำหนดมาจากนักการ เมืองเท่านั้น ดังนั้นในการทำงานจริงๆแล้วต้องใช้วิธีการจัดการ (managerial) มากกว่าการบริหาร (administrative)

โปรแกรมในการจัดการ (managerial program)
ในปี 1991 OECD ได้ให้แนวคิดหลักเป็นสองแนวทาง แนวทางแรกเป็นการเพิ่มผลงานในองค์การของรัฐ (raise the production performance of public organization) คือเป็นการปรับปรุงการจัดการด้านทรัพยากรบุคคล ที่ครอบคลุมการจัดคนเข้าทำงาน การพัฒนาบุคคล การจ้างผู้ที่มีความสามารถ และจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน ซึ่งให้อำนาจในการตัดสินใจมากขึ้น ผ่อนในเรื่องระเบียบการควบคุมเพราะได้ผูกผลงานไว้กับเป้าหมายแล้ว ใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ ปรับปรุงข้อมูลป้อนกลับที่มาจากลูกค้าและคุณภาพการบริการ นำการตัดสินใจของอุปสงค์และอุปทานมาด้วยกัน และแนวทางที่สองเป็นการปรับปรุงค่าตอบแทนที่เป็นแรงจูงใจ คือนำหลักการจากภาค เอกชนมาใช้ให้มากขึ้น (make greater use of the private sector) เป็นการสนับสนุนให้ระบบมีการขึ้นต่อกัน มีประสิทธิภาพ แข่งขันได้ และเป็นการจัดจ้างอย่างเปิดเผยต่อสาธารณะ รวมทั้งการจัดทำสัญญาในการผลิตสินค้าและบริการ โดยที่หยุดการผูกขาดหรือการปกป้องผู้ค้า

ในมุมมองที่ Hood (1991) เห็นว่าการจัดการภาครัฐแนวใหม่นี้จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้
· ใช้การจัดการอย่างมืออาชีพ (hands-on professional management)
· มีมาตรฐานและการวัดผลงานอย่างชัดเจน (explicit standards and measures of performance)
· มีการเน้นการควบคุมปัจจัยนำออก (output controls)
· เปลี่ยนจากหน่วยงานขนาดใหญ่ไปเป็นหน่วยทำงานให้เล็กลงในภาครัฐ (shift to disaggregation of units)
· เปลี่ยนไปสู่การแข่งขันที่มากขึ้นในภาครัฐ (shift to greater competition)
· เน้นการปฎิบัติในรูปแบบการทำงานของเอกชน (stress on private sector styles of management practice)
· เน้นวินัยที่เคร่งครัดและความละเอียดรอบคอบในการใช้ทรัพยากร (discipline and parsimony)


Home และ Shand (1995) ได้เขียนมุมมองจากนักปฏิบัติที่มาจากธนาคารโลกและ OECD โดยมองเป็นกระบวนทัศน์ของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ซึ่งมีวิธีการจัดการที่ดี (good managerial approach) ดังนี้
· ใช้วิธีการตัดสินใจที่เป็นยุทธศาสตร์มากขึ้นหรือเน้นผลลัพธ์ (ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และคุณภาพการบริการ
· ใช้การกระจายอำนาจให้อำนาจการตัดสินใจในการจัดสรรทรัพยากรและการส่งมอบการบริการอยู่ใกล้กับจุดส่งมอบ เพื่อให้ได้ข้อมูลที่เกี่ยวข้องและมีข้อมูลป้อนกลับจากลูกค้าและกลุ่มผลประโยชน์อื่นๆ
· ใช้ความยืดหยุ่นในการแสวงหาทางเลือกในการจัดหาสาธารณะที่มีโอกาสลดต้นทุนได้
· มุ่งเน้นการให้อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบเพื่อปรับปรุงผลงาน รวมทั้งการทำสัญญาที่ผูกเป้าหมายกับผลงานอย่างชัดเจน
· สร้างสภาพแวดล้อมในการแข่งขัน
· กำหนดควาสามารถทางยุทธศาสตร์ในการตอบสนองการเปลี่ยนแปลงจากภายนอก
· สร้างความรับผิดชอบและความโปร่งใสให้มากขึ้นโดยรายงานผลลัพธ์และค่าใช้จ่ายทั้งหมด
· ใช้ระบบงบประมาณสายงานกลางและการจัดการเพื่อสนับสนุนและสร้างความเปลี่ยนแปลง

Pillot (2001) ได้อ้างถึงปัจจัยทั่วไปของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ดังนี้
· เปลี่ยนจากการที่ระบบการจัดการที่มุ่งเน้นปัจจัยนำเข้าเป็นปัจจัยนำออกและผลงาน
· เปลี่ยนไปสู่มาตรฐานและการประเมินผลงานเป็นตัวชี้วัด
· เน้นรูปแบบองค์การที่เน้นความเชี่ยวชาญ ขนาดเล็ก รูปทรงแบน และเป็นอิสระมากกว่าระบบราชการขนาดใหญ่ มีหลายวัตถุประสงค์
· ใช้กลไกตลาดในการส่งมอบสินค้าและบริการสาธารณะ (รวมทั้งการแปรรูปวิสาหกิจ การจ้างเอกชนเข้ามาทำสัญญา การพัฒนาตลาดภายใน)
· ลดเส้นแบ่งขอบเขตของการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจ โดยมองเป็นความร่วมมือซึ่งกันและกัน
· เปลี่ยนไปสู่การให้ความสำคัญของค่านิยมในประสิทธิภาพและปัจเจกนิยม (individualism)

สรุปสาระสำคัญของการจัดการภาครัฐดังนี้
วิธีการทางยุทธศาสตร์ (strategic approach) เป็นการวางแผนระยะยาวและเป็นการวางแผนกลยุทธ์เพื่อให้บรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์ รวมทั้งสร้างองค์การให้เหมาะสมกับสภาพแวดล้อม โดยใช้จุดแข็ง จุดออ่น โอ­กาส และอุปสรรคที่เกิดจากสิ่งแวดล้อม
ใช้การจัดการไม่ใช่การบริหาร (management not administration) การบริหารเป็นการทำตามคำสั่ง แต่การจัดการเป็นการมุ่งเน้นผลลัพธ์และรับผิดชอบในสิ่งที่ตัวเองทำอีกด้วย
มุ่งเน้นผลลัพธ์ (focus on results) แทนที่จะเน้นปัจจัยนำเข้า โดยมีการพัฒนาเป็นตัวชี้วัดในการประเมินผลความคืบหน้าหรือความสำเร็จของเป้าหมาย เพื่อที่ให้รางวัลหรือลงโทษ
การจัดการทางการเงินที่ดีขึ้น (improved financial management) เพื่อที่จะใช้ทรัพยากรให้คุ้มค่ามากขึ้น โดยการลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น และจัดสรรทรัพยากรเพื่อสนับสนุนการทำงานที่นำไปสู่เป้าหมายทางยุทธศาสตร์ ซึ่งต้องใช้ข้อมูลข่าวสารที่จำเป็นในการติดตาม ตรวจสอบและควบคุม
ยืดหยุ่นในการจัดคนเข้าทำงาน (flexible in staffing) ได้มีการเปลี่ยนแปลงจากตำแหน่งต่างๆในระดับฝ่ายจัดการอาวุโสไปสู่การจัดสรรตำแหน่งในฝ่ายจัดการอาวุโสโดยมีการใช้ร่วมกันที่ยืดหยุ่นขึ้น และพร้อมโอนย้ายระหว่างตำแหน่งและแผนกต่างๆได้ทันที
ยืดหยุ่นการจัดองค์การ (flexibility in organization) โดยการจัดองค์การให้มีขนาดเล็กลง โดยแบ่งแผนกที่ใหญ่เป็นหน่วยงานย่อยเพื่อส่งมอบบริการ
มุ่งไปสู่การแข่งขันที่มากขึ้น (shift to greater competition) ซึ่งทำได้โดยใช้การประมูล การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การให้สัญญาโดยให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น เพื่อให้ต้นทุนลดลงเมื่อเทียบกับการที่รัฐต้องทำเองทั้งหมด
การทำสัญญาใหม่ (new contractualism) หมายถึงการจัดหาบริการสาธารณะโดยให้อยู่ในรูปของสัญญาที่ชัดเจนโดยให้เอกชนหรือส่วนงานอื่นของรัฐเข้าไปดำเนินการแทน เพื่อสร้างการแข่งขัน
เน้นแนวปฎิบัติในการจัดการแบบเอกชน (stress on private sector styles of management practice) โดยในการบรรจุคนเข้าทำงานให้เหมาะสมกับตำแหน่ง มีการประเมินผลและให้ผลตอบแทนตามความสามารถซึ่งอยู่ในรูปแบบของสัญญาที่เน้นผลการทำงาน ถ้าทำผลงานไม่ได้ก็สามารถให้ออกได้
ความสัมพันธ์กับนักการเมือง (relationships with politicians) ในแบบการบริหารแบบดั้งเดิมนั้นความสัม-พันธ์กับผู้นำฝ่ายการเมืองเป็นแบบเจ้านายและลูกน้อง แต่ในการจัดการภาครัฐที่ต้องรับผิดชอบในผลงานที่เกิดขึ้นและถ้าทำไม่ได้ก็ต้องสูญเสียงานของตัวเองไป ดังนั้นทักษะที่สำคัญของฝ่ายราชการคือต้องมีความสามารถในการสร้างปฏิสัมพันธ์กับฝ่ายการเมืองและกลุ่มที่อยู่ภายนอกต่างๆเพื่อให้ได้ประโยชน์ด้วยกันทุกฝ่าย จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะแยกการวางนโยบายทางด้านเมืองและการบริหารนี้ของจากกันอย่างเด็ดขาด
ความสัมพันธ์กับสาธารณะ (relationships with public) มีความจำเป็นที่จะต้องรับผิดชอบโดยตรงกับความต้องการของลูกค้าและมีการตอบสนองต่อกลุ่มภายนอกและปัจเจกบุคคลต่างๆ ซึ่งแตกต่างจากการบริหารแบบดั้งเดิมอย่างเห็นได้ชัด
การแยกผู้ซื้อจากผู้จัดหา (separation of purchaser and provider) เป็นการที่ผู้จัดซื้อเป็นผู้ที่ตัดสินใจว่าจะผลิตอะไรและผู้จัดหาเป็นผู้ที่ส่งมอบผลลัพธ์หรือผลงานที่ได้ตกลงกันไว้
การทวนสอบสิ่งที่รัฐดำเนินการ (re-examining what government does) เพื่อดูในรายละเอียดว่าสิ่งที่รัฐดำเนินการโดยส่งผลต่อเศรษฐกิจและสังคมนั้นควรจะทำหรือไม่ หรือว่าควรจะให้เอกชนดำเนินการดีกว่า ซึ่งจะเป็นรูปแบบของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือการจ้างเอกชนให้มารับสัญญาไปดำเนินการแทน
ตัวอย่างในประเทศแคนาดาได้มีการทดสอบกิจกรรมหรือโครงการต่างๆว่ารัฐควรเป็นผู้ดำเนินการหรือไม่ดังนี้
1. ทดสอบผลประโยชน์สาธารณะ: กิจกรรมนี้มีประโยชน์ต่อสังคมหรือไม่
2. ทดสอบบทบาทของรัฐ: รัฐควรมีส่วนเกี่ยวข้องกับกิจกรรมนี้หรือไม่
3. ทดสอบลักษณะของหน่วยงานรัฐ: รัฐจากส่วนกลางหรือระดับอื่นๆของรัฐควรเป็นผู้ดำเนินการดี
4. ทดสอบความร่วมมือ: กิจกรรมนี้ทำเองทั้งหมดหรือทำบางส่วนโดยกลุ่มต่างๆในสังคม
ทดสอบประสิทธิภาพ: กิจกรรมนี้มีต้นทุนต่ำหรือไม่
ทดสอบความสามารถในการจ่าย: สังคมมีความสามารถที่จะจ่ายค่ากิจกรรมนี้หรือไม่

พี้นฐานของทฤษฎีที่ใช้ในการจัดการภาครัฐโดยหลักใหญ่ๆแล้วมาจากทฤษฎีของเศรษฐศาสตร์และการบริหารธุรกิจ ในหลักเศรษฐศาสตร์นั้นมักจะพูดถึงผลลัพธ์ (output) ความคุ้มค่าเงิน (value for money) แนวคิดที่ว่าคนจะต้องการผลประโยชน์ของตัวเองให้มากที่สุดในขณะเดียวกันก็ต้องการจ่ายให้น้อยที่สุดด้วย หรือทางเลือกสาธารณะนั่นเอง รวมถึงการใช้กลไกตลาด (market mechanism) โดยที่ Ostrom ได้อ้างถึงรูปแบบที่ขัดแย้งกันขององค์การระหว่างระบบราชการและระบบตลาดว่า ในองค์การระบบราชการนั้นมีประสิทธภาพและประสิทธิผลน้อยกว่าการที่มีทางเลือกหลายๆทางในองค์การที่เป็นระบบตลาดซึ่งมีการแข่งขัน มุ่งเน้นผู้บริโภค และมีทางเลือกต่างๆที่มีแรงจูงใจเป็นค่าตอบแทนที่ส่งผลให้ต้นทุนต่ำลง ซึ่งในลักษณะแบบนี้จะไม่พบในระบบราชการเลย
ส่วนหลักบริหารธุรกิจนั้นจะเน้นไปทางความยืดหยุ่น (flexibility)ในการจัดองค์การตามสถานการณ์ แทนที่จะเป็นแบบไม่ยืดหยุ่นของ Weber แม้ว่าในอดีตนั้นเอกชนได้ใช้ระบบราชการเช่นเดียวกับภาครัฐ แต่แล้วก็ได้เปลี่ยนแปลงให้องค์การมีความยืดหยุ่นขึ้นเพื่อตอบสนองต่อสิ่งแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา นอกจากนั้นแล้วยังมีการวางแผนกลยุทธ์ (strategic planning) การให้ค่าตอบแทนจูงใจ (incentive) การปรับปรุงระบบสารสนเทศ (informa-tion system) การจ้างงานเป็นสัญญาที่ผูกกับผลงาน (contract by performance) และการมุ่งไปยังเป้าหมาย (focus on objective)

ข้อวิจารณ์ของการจัดการภาครัฐ
· หลักเศรษฐศาสตร์ที่ใช้ในการจัดการนั้นถูกนักทฤษฏีทางสังคมวิทยาแย้งว่าประชาชนนั้นไม่ใช่ลูกค้า สินค้าและบริการสาธารณะก็ไม่เหมือนกับของเอกชนที่จัดการโดยบริษัทได้ เช่น ถ้ารัฐต้องการลดการใช้น้ำมันก็เพียงแต่ขึ้นภาษี หรือต้องการเพิ่มผลผลิตการเกษตรก็ให้เงินอุดหนุน เป็นต้น
· พื้นฐานที่ใช้หลักการบริหารธุรกิจนั้นอาจไม่ตรงประเด็นกับการจัดการภาครัฐ เช่นในการมุ่งไปที่เป้าหมายเพราะในความเป็นจริงโดยสภาพแวดล้อมของรัฐนั้นเป็นการยากมากที่จะระบุเป้าหมายต่างๆได้อย่างชัดเจน
· การจัดการภาครัฐนั้น Pollit (1993) ได้อ้างว่ามาจากแนวคิดของ Taylor นั่นเอง โดยมีการให้ค่าตอบแทนที่เป็นรางวัลในการจูงใจให้มีผลงานที่ดี หรือไม่ให้สำหรับคนที่ทำไม่ได้รวมทั้งมีการให้ออกด้วย หรือเรียกว่า neo-Taylorian ซึ่งขัดแย้งกับทฤษฎีของสำนักมนุษยสัมพันธ์ (human relations school)
· ประเด็นทางจริยธรรมนั้นมีความสำคัญในการจัดการภาครัฐ ในแนวทางการจัดการอย่างโปร่งใส (transpa-rency) ทำให้พฤติกรรมที่ไม่ถูกต้องและการทุจริตก็ถูกตรวจสอบได้ แต่อย่างไรก็ตามแม้แต่การบริหารธุร-กิจในภาคเอกชนก็ยังเกิดขึ้น การให้เอกชนเข้ารับสัญญาต่างๆก็อาจเป็นโอกาสที่ก่อให้เกิดการทุจริตได้ เช่น การให้สัญญาหรือสัมปทานต่างๆ การจัดซื้อจัดจ้างของรัฐซึ่งไม่ได้เปิดเผยด้วยเหตุผลทางการค้า ดังนั้นความโปร่งใสจริงๆแล้วในทางปฏิบัติก็ไม่ได้เกิดขึ้นเสมอไป

สิ่งที่แตกต่างกันระหว่างการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจ
ในรายงานของ Muskin ได้ให้ความหมายของ การจัดการภาครัฐ (public management) ว่ามีส่วนประกอบหลักดังนี้
1. การจัดการนโยบาย (policy management) เป็นการระบุความต้องการ การวิเคราะห์ทางเลือก การเลือกโครงการ และการจัดสรรทรัพยาการ
2. การจัดการทรัพยากร (resource management) เป็นการสร้างพื้นฐานของระบบสนับสนุนการบริหาร เช่น งบประมาณ การจัดการการเงิน การจัดซื้อจัดจ้าง และการบริหารบุคคล
3. การจัดการโครงการ (program management) เป็นการนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นแบบการทำงานประจำวันของหน่วยงานต่างๆที่รับนโยบายไปตามอำนาจหน้าที่
นอกจากนั้นยังมีส่วนประกอบย่อยที่เป็นทางเลือกอื่นๆด้วยเช่น การบริหารบุคคล (personnel management) การวางแผนกำลังคน (workforce planning) การต่อรองและการจัดการแรงงานสัมพันธ์ (collective bargaining and labor management relations) การจัดองค์การและการจัดองค์การใหม่ (organization and reorganization) การจัดการการเงิน (financial management) และการประเมินการวิจัยและโครงการรวมทั้งการตรวจสอบการจัดการ (evaluation research and program and management audit)

John T. Dunlop ได้แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างของการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจดังนี้
1. มุมมองด้านเวลา (time perspective) ในการจัดการภาครัฐมีแนวโน้มที่มีระยะเวลาสั้นกว่าเนื่องจากถูกควบคุมโดยฝ่ายการเมืองที่มีระยะเวลาในการดำรงตำแหน่ง ขณะที่การบริหารธุรกิจจะมีระยะเวลายาวนานกว่าในการมุ่งไปสู่การพัฒนาตลาด นวัตกรรมเทคโนโลยี และการสร้างองค์การ
2. ระยะเวลา (duration) ในระยะเวลาการดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้นจะสั้นกว่า โดยเฉลี่ยแล้วไม่เกินสิบแปดเดือนสำหรับผู้ช่วยรัฐมนตรีต่างๆ ขณะที่ภาคเอกชนมีระยะเวลาที่อยู่นานกว่าในตำแหน่งเดิมและในองค์การเดิม และมีการสร้างผู้สืบทอดตำแหน่งได้ แต่ภาครัฐทำไม่ได้
3. การวัดผลงาน (measurement of performance) ในภาครัฐนั้นเป็นการยากที่จะวัดมาตรฐานของการทำงาน ขณะที่ในภาคธุรกิจใช้ผลตอบแทนทางการเงิน ส่วนแบ่งตลาด เป็นการจัดค่าตอบแทนให้กับผู้บริหาร
4. ข้อจำกัดทางด้านบุคคล (personal constraints) การจัดการภาครัฐนั้นมีชั้นการบริหารอยู่สองชั้นคือ ชั้นของข้าราชการ ซึ่งระบบการว่าจ้างจนกระทั่งบรรจุทำงานจะซับซ้อนมากรวมทั้งการโอนย้ายและการให้ออกจากงาน และชั้นของฝ่ายการเมืองที่แต่งตั้งเข้ามา แต่ในการบริหารธุรกิจมีอำนาจหน้าที่มากกว่าในเรื่องการจัดการด้านบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการสั่งและควบคุมพนักงานให้ปฎิบัติตามหน้าที่ในขอบเขตที่กว้างกว่า แต่นโยบายทางด้านบุคคลของรัฐจะถูกควบคุมโดยข้าราชการกันเองมากกว่า
5. ความเสมอภาคและความมีประสิทธิภาพ (equity and efficiency) ภาครัฐจะเน้นความเสมอภาค ขณะที่ภาคเอกชนเน้นประสิทธิภาพและสมรรถนะในการแข่งขัน
6. กระบวนการทำงานของภาครัฐเทียบกับเอกชน (public processes versus private processes) ในการจัดการภาครัฐจะต้องเปิดเผยกระบวนการทำงานให้กับสาธารณะ ขณะที่การบริหารธุรกิจที่เป็นเอกชนจะดำเนิน-การภายในและไม่ค่อยเปิดเผยข้อมูลให้คนอื่นรู้
7. บทบาทของสื่อ (role of press and media) การจัดการภาครัฐมักมีปัญหากับสื่อต่างๆเป็นประจำ เช่น การตัดสินใจที่มีการคาดคะเนจากสื่อ ขณะที่การบริหารธุรกิจไม่ต้องไปรายงานโดยตรงกับสื่อ และสื่อนั้นส่งผลกระทบน้อยกว่าในการตัดสินใจในเรื่องหนึ่งๆ หรือระยะเวลาที่จะต้องตัดสินใจ
8. สิ่งที่มีอิทธิพลและแนวทาง (persuasion and direction) ในการตัดสินใจของภาครัฐนั้นจะต้องตอบโจทย์ที่เกิดจากความกดดันและการรวมกลุ่มต่างๆทั้งจากภายในและภายนอก ตรงกันข้ามกับการตัดสินใจของภาคเอก-ชนทำตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาคนเดียวโดยไม่ต้องมีความเสี่ยงในเรื่องข้อขัดแย้ง แต่ผู้จัดการของภาครัฐนั้นมีแนวโน้มที่ต้องตอบสนองผู้บังคับบัญชาหลายคน
9. ผลกระทบของการใช้กฎหมายและศาล (legislative and judicial impact) ภาครัฐจะต้องใช้การพิจารณาอย่างละเอียดรอบคอบจากคณะกรรมการที่กำกับดูแลด้านกฎหมายหรือด้านศาลยุติธรรม ซึ่งไม่ใช่เป็นแนวปฏิบัติของภาคเอกชน
10. บรรทัดสุดท้าย (bottom line) ในการจัดการภาครัฐไม่มีบรรทัดสุดท้ายที่ชัดเจนเมื่อเทียบกับการบริหารธุรกิจที่มองบรรทัดสุดท้ายเป็นกำไร ส่วนแบ่งตลาด และการอยู่รอด

นอกจากนี้แล้ว Richard E. Neustadt แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างของระหว่างประธานาธิบดี (president) และประธานเจ้าหน้าที่บริหาร (CEO) ของบริษัทเอกชนดังนี้
1. ระยะเวลา (time-horizon) ประธานเจ้าหน้าที่บริหารจะมองเป็นสิบปีในการวางแผนการทำงาน ขณะที่ประธานาธิบดีดำรงตำแหน่งครั้งแรกมีระยะเวลาสี่ปีและเพิ่มได้อีกสี่ปีถ้าได้รับเลือกเข้ามาอีกและขึ้นอยู่กับหัวข้อในการรณรงค์การเลือกตั้ง
2. อำนาจหน้าที่ (authority over the enterprise) คณะกรรมการบริหาร (board of directors) นั้นเป็นผู้แต่งตั้งฝ่ายบริหารให้ดำเนินการกำหนดเป้าหมาย โครงสร้าง กฎระเบียบ บุคคลากร ติดตามผล รวมทั้งประเมินการตัดสินใจ และนำเสนอต่อคณะกรรมการบริหารต่อไป แต่ในการทำงานของประธานาธิบดีจะทำงานร่วมกันและถูกตรวจสอบจากสมาชิกสภาคองเกรส
3. ระบบในอาชีพการงาน (career-system) ในบริษัทนั้นอาชีพในหน้าที่การงานเป็นระบบอาชีพจริงๆ โดยที่มีหัวหน้าจะถูกเลือกจากภายในหรือมาจากอุตสากรรมเดียวกันซึ่งเข้าใจในบทบาทหน้าที่ของตัวเองเป็นอย่างดี ขณะที่ในทางการเมืองนั้น ประธานาธิบดีอาจจะไม่มีประสบการณ์ในแต่ละเรื่องลึกซึ้งโดยตรง ซึ่งอาจส่งผลในการตัดสินใจผิดพลาดได้
4. ความสัมพันธ์กับสื่อ (media relations) ผู้บริหารเอกชนจะประชาสัมพันธ์บริษัทเป็นครั้งคราว ขณะที่ประธานาธิบดีนั้นต้องใช้สื่อต่างๆเป็นประจำทุกวันในทุกเรื่องที่รัฐบาลตัดสินใจ
5. การวัดผลงาน (performance measurement) ฝ่ายบริหารเอกชนนั้นจะวัดผลงานกันที่ผลกำไร แต่ประธานาธิบดีถูกประเมินผลงานจากประชาชน สมาชิกสภา เจ้าหน้าที่รัฐ และกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ รวมทั้งสื่อ
6. การนำไปปฏิบัติ (implementation) ผู้บริหารของเอกชนไม่เพียงแต่วางนโยบายและแผนกลยุทธ์อย่างเดียว แต่จะต้องติดตามผลการดำเนินการผ่านระบบสารสนเทศและการบริหารบุคคลเพื่อบรรลุเป้าหมาย ในทางตรงข้ามประธานาธิบดีรับผิดชอบในการกำหนดงบประมาณ วางนโยบาย และติดตามการทำงานของหน่วยงานของรัฐโดยใช้กฎหมายและการอนุมัติเงินช่วยเหลือต่างๆ2

Owen E. Hughes ได้ให้เหตุผลของในความแตกต่างของการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจของเอกชนดังนี้
· การตัดสินใจในภาครัฐนั้นบังคับใช้ได้ (coercive) โดยที่ประชาชนจะถูกบังคับในการตัดสินใจต่างๆของรัฐ การจ่ายภาษี ปฎิบัติตามกฎหมาย ขณะที่ภาคเอกชนนั้นลูกค้าจะมีอิสระในการเลือกสินค้าและบริการ
· ความรับผิดชอบ (accountability) ของภาคเอกชนจะรับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้น แต่ความรับผิดชอบในภาครัฐมีต่อทั้งผู้นำฝ่ายการเมือง รัฐสภา สาธารณชน และฝ่ายตุลาการ
· ในการปฏิบัติงานนั้นภาคเอกชนมีแรงจูงใจในการมุ่งผลกำไรอย่างเดียว ขณะที่ภาครัฐนั้นอาจต้องทำนอกเหนือจากงานประจำที่รับผิดชอบ เช่นงานที่มอบหมายมาจากฝ่ายการเมือง
· ในการวัดผลงานนั้น เอกชนใช้บรรทัดสุดท้าย (bottom-line) คือกำไร แต่ภาครัฐจะวัดผลงานตามเป้าหมายนั้นยากมาก เพราะไม่ชัดเจนและไม่สามารถตีมูลค่าออกมาเป็นตัวเงินได้
· ในภาครัฐนั้นมีขนาดองค์การที่ใหญ่และมีความหลากหลายมากกว่าภาคเอกชน ทำให้การควบคุมหรือการประสานงานกันนั้นทำได้ยากกว่า

นอกจากนั้นยังสามารถมองเห็นความแตกต่างระหว่างการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจจากลักษณะของสินค้าและบริการที่เกิดจากนโยบายสาธารณะที่เกิดจากความล้มเหลวของตลาด (market failure as the basis of public policy) เพราะในบางสถานการณ์นั้นตลาดไม่สามารถจัดหาสินค้าและบริการที่ต้องการได้เสมอไป ดังนั้นกลไกตลาดเพียงอย่างเดียวไม่สามารถตอบสนองหน้าที่ในทางหลักเศรษฐศาสตร์ได้ทั้งหมดอย่างสมบูรณ์ ซึ่งต้องใช้นโยบายสาธารณะเข้ามาแทรกแซง เช่น การศึกษา กฎหมาย สิ่งแวดล้อม การรักษาความมั่นคงของชาติ ถนนและสะพาน สาธารณสุข สวัสดิการ การขนส่งต่างๆ เป็นต้น
· สินค้าสาธารณะ (public goods) ที่จะต้องจัดการโดยภาครัฐเพียงอย่างเดียว เช่น การรักษาความมั่นคงของชาติ ที่ไม่สามารถมอบให้เอกชนทำได้และจะต้องมาจากภาษีเท่านั้น รวมทั้งสาธารณสุข การศึกษา
· การส่งผลต่อสังคม (externalities) เป็นสิ่งที่การทำธุรกรรมในตลาดนั้นส่งผลต่อบุคคลที่สาม หรือสิ่งแวด-ล้อม โดยที่รัฐสามารถควบคุม หลีกเลี่ยงและป้องกันได้ เช่น คุณภาพของอากาศ หรือมลภาวะต่างๆ ที่เป็นผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม
· การผูกขาด (monopoly) เป็นการที่รัฐเป็นผู้เดียวที่จะจัดหาสินค้าและบริการนั้นได้เองเพราะเอกชนทำไม่ได้ เช่น สินค้าหรือบริการที่ต้องทำเป็นเครือข่ายใหญ่ คือ ไฟฟ้า ประปา โทรศัพท์ ที่รัฐทำเองแล้วสามารถขายได้ในราคาที่ถูก ซึ่งในปัจจุบันก็เปลี่ยนไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยที่รัฐเป็นผู้ควบคุมกฎระเบียบอยู่
· ข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ (imperfect information) ทำให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างผู้ซื้อและผู้ขาย เพราะต่างคนต่างฉวยโอกาส (opportunism) หรือมีการปกปิดข้อมูล (adverse selection) หรือมีการไร้คุณ ธรรม (moral hazard) เกิดขึ้น ดังนั้นรัฐจึงต้องบังคับให้มีการเปิดเผยข้อมูลและป้องกันการเกิดของข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์นี้ เช่น ออกกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค กฎหมายอาหารและยา เป็นต้น

อุทัย เลาหวิเชียร ได้แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างของการบริหารรัฐกิจกับการบริหารธุรกกิจก็คือ
1. การบริหารรัฐกิจมีขอบข่าย ผลกระทบ และลักษณะของการตัดสินใจที่กว้างขวางกว่าการบริหารธุรกิจ การบริหารรัฐกิจยังมีผลกระทบต่อคนมากกว่าบริษัทธุรกิจเอกชน ตัวอย่างเช่น การตัดสินใจของรัฐบาลมีผลกระ-ทบต่อพลเมืองมากกว่าการตัดสินใจของบริษัทใดบริษัทหนึ่ง ไม่ว่าบริษัทนั้นจะมีขอบข่ายของงานกว้างขวางเพียงใดก็ตาม นอกจากนี้ข้าราชการจะอยู่กระจัดกระจายทั่วทุกแห่งของประเทศทั้งในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น มีกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ ถือปฎิบัติอย่างเดียวกัน กิจกรรมและการตัดสินใจของการบริหารรัฐกิจแห่งหนี่งจะเกี่ยวพันและมีส่วนสัมพันธ์กับส่วนอื่นๆของประเทศ บริษัทธุรกิจเอกชนแม้มีสาขากระจัดกระจายทั่งไป เช่น ร้านสะดวกซื้อ 7-11 ที่มีสาขาอยู่ทั่วประเทศ ทีมีสาขามากกว่า 5,000 สาขา เมื่อเปรียบเทียบ ก็ยังมีจำนวนน้อยกว่าทางราชการมาก กฎและระเบียบที่ใช้อาจมีลักษณะที่แตกต่างกัน
2. ลักษณะพิเศษอีกประการหนึ่งของการบริหารรัฐกิจ เป็นการบริหารที่อยู่ใต้ความควบคุมของประชาชน กล่าวคือ ประชาชนอาจจะควบคุมเองหรืออาจให้สมาชิกสภานิติบัญญัติควบคุมก็ได้ เรียกว่า “การบริหารรัฐกิจแทนประชาชน” (public accountability) กล่าวคือ ประชาชนมีสิทธิที่จะทราบผลของการปฏิบัติงานของทางราชการ และขั้นตอนของการปฏิบัติงาน ซึ่งเรียกว่า “public business” หมายความว่า การบริหารรัฐกิจเป็นกิจกรรมส่วนรวม ซึ่งประชาชนทุกคนเป็นเจ้าของ คือ ประชาชนเป็นผู้เสียภาษีให้รัฐ ประชาชนมีสิทธิตรวจสอบได้ รวมทั้ง สื่อมวลชนอื่นๆ ซึ่งมีสิทธิที่จะวิพากษ์วิจารณ์ได้ โดยเห็นว่าการบริหารรัฐกิจไม่ได้เป็นไปตามที่ประชาชนผู้เสียภาษีปรารถนา จะเห็นได้ว่าเรื่องดังกล่าวไม่มีในบริษัทธุรกิจเอกชน ซึ่งบริหารกิจการอยู่ภายใต้การควบคุมของผู้ถือหุ้นและผู้จัดการมาก กว่า ประชาชนจะเข้าไปวิพากษ์วิจารณ์ไม่ได้
3. การบริหารรัฐกิจมีลักษณะที่เกี่ยวข้องกับการเมือง นักบริหารในภาครัฐไม่เพียงแต่นำนโยบายไปสู่การปฏิบัติเท่านั้น แต่ยังมีบทบาทสำคัญในฐานะผู้กำหนดนโยบาย ทั้งที่การกำหนดนโยบายเป็นหน้าที่ของฝ่ายการ เมือง เมื่อนักบริหารรัฐกิจทำหน้าที่เป็นผู้กำหนดนโยบาย ก็เท่ากับว่าได้ปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายการเมืองด้วย นอก จากนี้ การบริหารรัฐกิจในระดับสูงขึ้นไปจะมีการปฏิสัมพันธ์กับระบบการเมืองมากยิ่งขึ้น
4. ความแตกต่างที่สำคัญอีกประการหนึ่งของการบริหารรัฐกิจและการบริหารธุรกิจ ก็คือ การวัดผลปฏิบัติ งาน โดยปกติความสำเร็จของการบริหารธุรกิจวัดกันที่ผลกำไร ส่วนการบริหารรัฐกิจจะวัดกันที่การให้บริการ ทั้งนี้เพราะภารกิจการบริหารรัฐกิจก็คือการให้ บริการกับประชาชน จึงไม่อาจจะวัดด้วยผลกำไร
5. เป้าหมายของการบริหารรัฐกิจมีลักษณะที่กว้าง ไม่ชัดเจน เป็นนามธรรม และบางครั้งมีรายละเอียดของเป้าหมายที่ขัดกัน เพราะมีการรวบรวมความต้องการของบุคคลหลายกลุ่มเข้ามาไว้ในเป้าหมาย การกำหนดนโยบายจึงไม่ชัดเจนเหมือนกับเป้าหมายของการบริหารธุรกิจซึ่งเน้นกำไรเป็นสำคัญ เมื่อพูดเกี่ยวกับเป้าหมาย คำว่า public จะมีเป้าหมายในลักษณะที่กว้าง เป็นนามธรรม
6. การบริหารรัฐกิจเป็นกิจกรรมที่กว้างขวางและสลับซับซ้อน การปฏิบัติงานอาศัยกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับเป็นเกณฑ์ ในกรณีของบริษัทธุรกิจเอกชน ซึ่งมีลักษณะองค์การที่เล็ก การบริหารงานจึงมีความคล่องตัวกว่า ความหมายของ public ในแง่นี้ต้องเกี่ยวข้องกับ กฎหมาย ระเบียบและข้อบังคับ
7. ประชาชนมีความคาดหวังต่อการบริหารรัฐกิจที่แตกต่างกับการบริหารธุรกิจ โดยปกติประชาชนจะเพิกเฉยต่อการบริหารธุรกิจ อย่างดีคือการคาดหวังว่านักธุรกิจไม่ควรจะเอาเปรียบลูกค้า มีความซื่อสัตย์สุจริตต่อผู้บริโภค แต่ประชาชนมีความคาดหวังต่อการบริหารรัฐกิจมากกว่า โดยคาดหวังว่าระบบราชการจะต้องให้บริการสาธารณะด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต มีคุณธรรม มีการสนองตอบต่อความต้องการของประชาชน มีความรับผิดชอบ เห็นแก่ประโยชน์ของสาธารณะ
8. การบริหารรัฐกิจมีลักษณะที่ล่าช้า ไม่คล่องตัว ปรับตัวได้ยาก และมีการเปลี่ยนแปลงน้อย ทั้งนี้ก็เพราะการบริหารรัฐกิจมีขอบข่ายและขนาดของงานที่ใหญ่ มีการปฏิบัติงานที่จะต้องอาศัยกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ จึงเป็นเหตุให้การปฎิบัติงานเป็นทางการมาก มีรูปแบบ การปฎิบัติงานของระบบราชการแม้จะมีประโยชน์ในการควบคุม แต่ก็จะมีผลเสียในเรื่องของความล่าช้า และไม่คล่องตัว เมื่อเทียบกับธุรกิจเอกชน จะมีความคล่องตัวกว่า ปรับตัว และเปลี่ยนแปลงได้ง่าย เพราะรูปแบบองค์การที่เล็กกว่า การปฏิบัติงานจึงใช้วิธีการนอกรูปแบบ การบริหารงานในภาคธุรกิจเอกชนจึงมีความรวดเร็วและตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมได้ดีกว่า คำว่า public ที่จะต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ ทำให้การตอบสนองล่าช้า
อุทัย เลาหวิเชียร ได้กล่าวไว้ว่า การบริหารรัฐกิจและการบริหารธุรกิจเปรียบเสมือนพี่น้องฝาแฝดที่มีลัก-ษณะคล้ายคลึงกัน แต่ก็ยังเป็นคนละคนอยู่ดีและมีความแตกต่างมากกว่าความคล้ายคลึงกัน3

จากการบริหารงานรัฐกิจเป็นการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (public administration as governance)
Gavey (1993) ได้อธิบายทฤษฎีใหม่ (new theory) ในการเปรียบเทียบมนุษย์ที่มีความเป็นเหตุเป็นผลสูงและมีแรงจูงใจด้วยผลประโยชน์ของตัวเองสูง กับการใช้เหตุผลของตลาด การให้เอกชนเข้ามารับสัญญา การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การใช้เหตุผลของต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการทำธุรกรรม และประเด็นเรื่องเครือข่าย กล่าวคือการใช้หลักเศรษฐศาสตร์ในเรื่องของตลาดเข้ามาประยุกต์ใช้นั่นเอง4
Osborne และ Gaebler (1992) ได้เขียน Reinventing Governance ได้เปรียบเทียบหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีกับระบบราชการตามที่แสดงในตาราง 1.2
ตาราง 1.2 เปรียบเทียบหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีกับระบบราชการ
หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (governance)
ระบบราชการ (bureaucracy)
- กำหนดทิศทาง (steering)
- ให้อำนาจ (empowering)
- มีการแข่งขัน (competition)
- ใช้วิสัยทัศน์นำ (mission-driven)
- ใช้เงินสนันสนุนตามผลงาน (funding outcome)
- มองลูกค้าเป็นหลัก (customer-driven)
- หารายได้ (earning)
- ป้องกัน (preventing)
- ทำงานเป็นทีมและมีส่วนร่วม (teamwork/participating)
- ตลาด (market)

- ไปข้างหน้า (rowing)
- ให้บริการ (service)
- ผูกขาด (monopoly)
- ใช้บทบาทนำ (role-driven)
- ใช้งบประมาณ (budgeting input)
- มองระบบราชการเป็นหลัก (bureaucracy driven)
- ใช้จ่ายอย่างเดียว (spending)
- รักษา (curing)
- ลำดับชั้นบังคับบัญชา (hierarchy)
- องค์การ (organization)


ในความหมายของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (governance) นั้นก็จะมีความหมายใกล้เคียงกับการจัด การภาครัฐ (public management) นั่นเอง และในองค์ประกอบที่สำคัญของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีนั้น สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์ ได้สรุปได้ดังนี้
1. หลักความมีประสิทธิภาพ (efficiency) คือการบริหารจัดการให้เกิดผลสำเร็จในการปฏิบัติภาระกิจที่ได้รับมอบหมาย โดยทรัพยากรที่มีอยู่อย่างประหยัดและคุ้มค่ามากที่สุด ภายใต้กรอบเวลาที่กำหนดไว้ให้ปฏิบัติงาน ผู้บริหารที่มีประสิทธิภาพคือผู้ที่สามารถจัดการกับทรัพยากรการบริหารที่มีอยู่หรือหามาได้ ซึ่งประกอบด้วย คน เงิน วัสดุอุปกรณ์ อย่างประหยัดคุ้มค่า ไม่สิ้นเปลือง อันเป็นการรักษาผลประโยชน์ของหน่วยงาน มีเกณฑ์และกติกาในการวัดประสิทธิภาพของการทำงานที่ชัดเจน เช่น สามารถลดค่าใช้จ่ายในการบริหางานในโครงการได้โดยไม่ทำให้ผลสำเร็จจากการปฏิบัติงานลดลง
2. หลักความรับผิดชอบ (accountability) หมายถึง ความรับผิดชอบของผู้บริหารต่อประชาคมและสังคม ตลอดจนผู้มีอำนาจตามกฎหมายที่เลือกตนเองให้มาบริหารงานในหน่วยงาน ในการปฏิบัตหน้าที่ ผู้บริหารจะต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ต่างๆของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งได้แก่ เพื่อนข้าราชการ พนักงาน และลูกจ้างขององค์การด้วย
3. หลักความโปร่งใส (transparency) หมายถึง ความโปร่งใสในการบริหารงานเพื่อให้ฝ่ายต่างๆที่เกี่ยวข้องเกิดความมั่นใจว่าการดำเนินภาระกิจที่ได้รับมอบหมายเป็นไปในทิศทางที่ก่อให้เกิดผลประโยชน์มากที่สุดกับหน่วยงาน มีการจัดโครงสร้างองค์การ ในลักษณะการตรวจสอบ ติดตามผลงานของฝ่ายบริหาร สามารถเปิดเผยข้อมูลต่างๆ
4. หลักความเสมอภาค (equity) หมายถึง ผู้บริหารจะต้องปฏิบัติและให้ประโยชน์อันพึงมีในเรื่องต่างๆกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องอย่างเท่าเทียมและเป็นธรรมโดยไม่มีการเล่นพรรคเล่นพวก หรือให้อภิสิทธิ์ หรือสิทธิประโยชน์อื่นใดให้กับบุคคลใด กลุ่มใด หรือคณะใดเป็นพิเศษ
5. หลักการมีส่วนร่วม (participation) หมายถึง การปกครองที่ดีจะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งได้แก่ สมาชิกของประชาคมเข้ามามีส่วนร่วมในการควบคุมการใช้อำนาจให้เกิดความโปร่งใส และเป็นไปเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนที่แท้จริง
จากหลักข้างต้นเป็นการสร้างภูมิคุ้มกันให้กับหน่วยงานต่างๆในภาครัฐ ป้องกันการทุจริตคอรัปชั่นที่อาจเกิดขึ้น และอยู่บนหลักการของความรับผิดชอบต่อสังคม ผู้บริหารต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตว์สุจริต มีขั้นตอนและวิธีการดำเนินงานที่โปร่งใสสอบทานได้ และให้ความเป็นธรรมต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างเท่าเทียมกัน5
ในการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ ทศพร ศิริสัมพันธ์ มีแนวคิดและหลักการสำคัญๆ คือ
1. ให้ความสำคัญกับการบริหารอย่างมืออาชีพ (professional management) คือ เน้นความเป็นอิสระของผู้บริหารหน่วยงานภาครัฐในการใช้ดุลยพินิจตัดสินใจในการบริหารงาน เพื่อก่อให้เกิดความคล่องตัวในการปฏิบัติงาน การคัดเลือกผู้บริหารทีมีคุณธรรม จริยธรรม ประสบการณ์ เสียสละเพื่อองค์การ
2. เน้นการกำหนดวัตถุประสงค์ของการปฏิบัติราชการ พร้อมทั้งกำหนดตัวชี้วัดผลสำเร็จในการปฏิบัติงานอย่างเป็นรูปธรรม เพื่อให้สามารถวัดผลสำเร็จได้อย่างแท้จริงมากกว่าที่จะให้ความสำคัญกับขั้นตอนระเบียบการปฏิบัติ
3. มุ่งปรับปรุงโครงสร้างองค์การและระบบการทำงานให้มีขนาดเล็กกะทัดรัด เพื่อให้เกิดความคล่องตัว สา-มารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เช่น การลดภาระงานโดยการจ้างเหมาให้เอกชนมาจัดทำแผน หรือให้ประชาชน ชุมชนมาดำเนินการแทน ปรับเปลี่ยนรูปแบบการบริหารงานให้มีลักษณะเหมือนการทำงานของธุรกิจเอกชนมากขึ้น
4. ปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารให้ทันสมัยรวดเร็วมีคุณภาพ โดยการนำเทคโนโลยีและเทคนิควิธีการบริหารจัดการในภาคเอกชนมาปรับใช้กับการบริหารภาครัฐ ลดขั้นตอน กฎเกณฑ์ เอกสารลงให้มากที่สุดเท่าที่ทำได้
5. ส่งเสริมวินัยทางการเงินการคลัง เน้นการใข้จ่ายที่ประหยัด และก่อให้เกิดความคุ้มค่าของการใช้ทรัพยา-กรภาครัฐที่มีอยู่อย่างจำกัด เช่น เงินงบประมาณ ให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะอย่างสูงสุด ป้องกันการทุจริตในการใช้ทรัพยากรต่างๆ6






สรุป การบริหารรัฐกิจ การบริหารธุรกิจ และการจัดการภาครัฐ
จากการเปรียบเทียบมุมมองในลักษณะต่างๆของการบริหารรัฐกิจ การบริหารธุรกิจ และการจัดการภาครัฐ โดยใช้ทฤษฎีในสาขาวิชาที่ต่างๆกันในการอธิบายถึงความแตกต่างของความหมายของการบริหารรัฐกิจและการจัดการภาครัฐ โดยที่มีการผสมผสานการบริหารธุรกิจเข้ามาในการจัดการภาครัฐมากขึ้น รวมทั้งการนำหลักเศรษฐศาสตร์มาประยุกต์ใช้ในโลกแห่งความเป็นจริงมากขึ้น และเพื่อตอบสนองสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา




















เชิงอรรถ

1จาก “Public Management and Administration 3rdEdition, โดย Owen E. Hughes, 2003, Great Britain: หน้า 1-93.
2จาก “Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?” โดย Graham T. Allison
3ที่มา. จาก “รัฐประศาสนศาสตร์ : ลักษณะวิชาและมิติต่างๆ” โดย อุทัย เลาหวิเชียร, 2551, กรุงเทพฯ: หน้า 12-17.
4จาก “The Spirit of Public Administration” โดย H. Gorge Frederickson, 1997, San Francisco:หน้า 78-83
5ที่มา. จาก “หลักรัฐประศาสนศาสตร์ แนวคิดและทฤษฎี”โดย สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์, 2548, กรุงเทพฯ: หน้า 244-246.
6ที่มา. จาก “แนวความคิดและทฤษฎีรัฐประศาสนศาตร์”โดย ศิริพงษ์ ลดาวัลย์ ณ อยุธยา, 2551, กรุงเทพฯ: หน้า 73.