The Handbook of Public Personnel Management
Great Thinkers in Personnel Management
Robert B. Denhardt & Linda deLeon
โดย ดร. อนุรักษ์ วัฒนะถาวรวงศ์
การศึกษาของรัฐประศาสนศาสตร์ในช่วงแรกได้ให้ความสนใจถึงปัญหาของการบริหารบุคคล ซึ่งมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ จากที่เป็นแนวปฏิบัติไปสู่การสร้างทฤษฏีที่เป็นองค์ความรู้ จากการใช้เทคนิคเฉพาะทางไปสู่วิธีการคิดเชิงกลยุทธ์ จากรูปแบบองค์การที่เป็นแบบระบบราชการ ซึ่งมุ่งเน้นลำดับขั้นไปสู่รูปแบบองค์การทางเลือกอื่น การบริหารทรัพยากรบุคคลชองภาครัฐจะเกี่ยวข้องกับการสร้างแรงจูงใจให้สามารถทำงานได้อย่างดีที่สุด การจัดโครงสร้างและกระบวนการขององค์การให้เหมาะสมกับพันธกิจ ซึ่งตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงขององค์การ การสร้างภาวะผู้นำ และประเด็นทางด้านจริยธรรมที่รวมถึงความเสมอภาค
การจูงใจและการออกแบบงาน (Motivation and Job Design)
นักทฤษฏีต่าง ๆ ได้พยายามค้นหาถึงปัจจัยที่ส่งผลให้เกิดผลลัพธ์ในการทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ เช่น ความสามารถของบุคคลในการทำงาน ทรัพยากรที่ใช้ในการสนับสนุนบุคคลในการทำงาน และความเต็มใจของบุคคลในการมีส่วนร่วมและทุ่มเทในการทำงาน สิ่งเหล่านี้เป็นหัวข้อที่เกี่ยวข้องกับการจูงใจเพื่อศึกษาว่าจะกระตุ้นตัวบุคคลอย่างไรให้มีส่วนร่วมและทุ่มเทความพยายามที่มีอยู่ให้กับการทำงานอย่างเต็มที่ โดยนักทฤษฏีที่เกี่ยวกับการจัดการทางวิทยาศาสตร์ (scientific management) ในยุคแรกได้สันนิษฐานว่าคนไม่มีความสุขกับการทำงานจึงต้องจูงใจด้วยเงิน ซึ่งมองดูเป็นการจ้างเพื่อทุ่มเทให้กับองค์การ ขณะที่นักทฤษฎีด้านมนุษย์สัมพันธ์ (human relation) กลับมองว่าเงินเป็นเพียงแค่ปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลต่อระดับผลการปฏิบัติงานของบุคคล เช่นเดียวกับปัจจัยทางด้านสังคมและปัจจัยด้านเศรษฐกิจซึ่งก็ส่งผลต่อการมีส่วนร่วมในการทำงานของบุคคล ยิ่งมีความพึงพอใจที่ได้จากการเข้าไปเกี่ยวข้องในองค์การมีมากเท่าไร ก็ยิ่งทำให้บุคคลนั้นมีส่วนร่วมมากเท่านั้น
จากแนวทางการจัดการทางวิทยาศาตร์ที่เห็นว่าแรงจูงใจที่ใช้กระตุ้นคนงานเป็นการจูงใจทางด้านเศรษฐกิจ หรือการเงิน หลังจากนั้นได้มีการเคลื่อนไหวของแนวคิดมนุษย์สัมพันธ์ขึ้น เพื่อที่จะค้นหาถึงปัจจัยทางด้านสังคมที่ใช้จูงใจพนักงาน โดยในการทดลองที่ Hawthorne โดย Roethlisberger & Dickson (1940) ซึ่งเดิมทีตั้งใจที่จะวัดผลที่เกิดจากสภาพการทำงานที่ส่งผลต่อประสิทธิภาพของการทำงานของคนงาน เช่น ความร้อน แสงสว่าง และสภาพการทำงานอื่น ๆ แต่กลับได้ข้อสรุปอีกอย่างคือ สิ่งที่ส่งผลต่อประสิทธิภาพในการทำงานของคนงานสามารถอธิบายโดยปัจจัยทางสังคมหรือปัจจัยที่ไม่เป็นทางการคือ ค่านิยมและวัตถุประสงค์ (value and objectives) ของคนงาน
Herbert Simon ได้เขียน Administration Behavior (1957) เสนอตัวแบบที่เป็นเหตุเป็นผลของการบริหาร (rational model of administration) โดยมีข้อสันนิษฐานว่าการสร้างองค์การก็เพิ่อต้องการบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ร่วมกันอย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด เป็นการตั้งคำถามว่าปัจจัยทางสังคมใดส่งผลต่อการปฏิบัติงานของพนักงาน กล่าวคือ บุคคลมีเหตุผลของตัวเองที่จะมาเข้าร่วมองค์การ แต่ละบุคคลจะอยู่ในองค์การตราบเท่าที่ตัวเองยังมีความพึงพอใจได้จากองค์การนี้มากกว่าความพึงพอใจที่ได้จากที่อื่น โดยที่พนักงานจะทุ่มเทความยายามในการทำงานกับองค์การเป็นสัดส่วนเดียวกับสิ่งจูงใจที่ได้รับมาจากองค์การ ไม่ว่าจะเป็นด้านตัวเงิน การยอมรับ ความภาคภูมิใจ หรืออะไรก็ตามที่ทำให้บุคคลในองค์การทุ่มเทความพยายามในการทำงานอย่างเต็มที่ ดังนั้น ในตัวแบบบที่เป็นเหตุเป็นผลของการบริหาร บุคคลจะถูกจูงใจด้วยสิ่งจูงใจ (inducement) หรือความพึงพอใจ (satisfaction) ที่ได้รับจากองค์การ
นักจิตวิทยา Abraham Maslow (1954) ได้เสนอความต้องการตามลำดับขั้น (hierarchy of needs) ซึ่งมีความต้องการพื้นฐานทางกายภาพ (physical) ความต้องการความปลอดภัย (safety) ความต้องการทางสังคม (social) ความต้องการที่จะได้รับการยอมรับจากผู้อื่น (self-esteem) และความต้องการที่จะบรรลุในสิ่งที่ตัวเองต้องการหรือการประจักษ์ตน (self-actualization) โดยที่ Maslow มองว่าความต้องการในขั้นต้นจะต้องได้รับการตอบสนองก่อนที่จะไปสู่ความต้องการในลำดับถัดไป ซึ่งในทางปฏิบัติแล้ว ผู้จัดการจะต้องจูงใจพนักงานให้ได้รับความต้องการขั้นพื้นฐานก่อน เช่น มีเงินที่เพียงพอสำหรับอาหารและที่อยู่อาศัย หลังจากนั้นความต้องการลำดับถัดไปก็จะมีส่วนสำคัญที่ใช้ในการจูงใจเพิ่มขึ้นต่อมา แต่ก็ยังมีข้อวิจารณ์ในความต้อง การลำดับขั้นของ Maslow คือ ผู้คนอาจจะแสดงความต้องการในหลายระดับออกมาพร้อมกันก็เป็นได้ หรืออาจจะไม่จำเป็นที่จะต้องได้รับการตอบสนองตามลำดับขั้นก็เป็นได้
Clayton Alderfer (1972) ได้เสนอความต้องการที่ชัดเจนขึ้นและใช้ในการจูงใจทางตรง คือ ความต้องการด้านการดำรงอยู่ (existence) ซึ่งเหมือนกับความต้องการพื้นฐานของ Maslow ความต้องการด้านความสัมพันธ์ (relatedness) เป็นความต้องการที่เกี่ยวกับกับการมีความสัมพันธ์กับผู้อื่น และความต้องการด้านการเจริญเติบโต (growth) เป็นความต้องการที่ผู้คนอยากประสบความสำเร็จและต้องการมีการเจริญเติบโต ซึ่ง Alderfer ได้แบ่งประเภทของความต้องการที่แต่ละบุคคลจะมีความแตกต่างในความต้องการที่ไม่เหมือนกัน และไม่มีข้อกำหนดที่ว่าความต้องการใดจะต้องได้รับการตอบสนองก่อน ขึ้นอยู่กับว่าจะมีความต้องการอะไรมากกว่าในขณะนั้น
จากการศึกษาว่าปัจจัยใดที่ทำให้มนุษย์เกิดความพึงพอใจและความไม่พึงพอใจโดย Frederick Herzberg (1959) พบ ว่าปัจจัยที่สร้างแรงจูงใจและทำให้เกิดความพึงพอใจในการทำงานคือ การยอมรับจากเพื่อนร่วมงาน การบรรลุถึงผลสำเร็จในการทำงาน การเจริญเติบโต และความก้าวหน้าในอาชีพการงาน สิ่งเหล่านี้เรียกว่าปัจจัยด้านการจูงใจ (motivator) หรือปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาของงาน (job content) ขณะที่ปัจจัยที่จะส่งผลให้เกิดความไม่พึงพอใจคือ ปัจจัยด้านสุขอนามัย (hygiene) หรือปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับบริบทของงาน (job context) คือ การจ่ายค่าตอบแทนและผลประโยชน์ที่ต่ำ การบริหารที่แย่ สภาพแวดล้อมในการทำงานที่ไม่ดี ความปลอดภัยที่ไม่เพียงพอ เป็นต้น ในงานของ Herzberg ได้สรุปถึงปัจจัยที่ทำให้เกิดความพึงพอใจและความไม่พึงพอใจว่า ถ้าปัจจัยด้านสุขอนามัยมีไม่เพียงพอจะทำให้บุคคลไม่พึงพอใจ แม้แต่การปรับปรุงให้บริบทของงานดีขึ้นก็ไม่สามารถทำให้เกิดความพึงพอใจได้ทุกครั้ง แต่จะมีส่วนทำให้เกิดความไม่พึงพอใจลดน้อยลง แต่ถ้าไม่มีปัจจัยด้านการจูงใจเลยก็ไม่สามารถที่จะนำไปสู่ความไม่พึงพอใจได้ แต่จะส่งผลให้ไม่เกิดความพึงพอใจเข้ามาแทนที่ ดังนั้นความพึงพอใจและความไม่พึงพอใจมีการทำงานที่แยกเป็นอิสระออกจากกัน ซึ่งทั้งสองปัจจัยนี้จะส่งผลถึงการจูงใจของพนักงาน สรุปได้ว่าถ้าต้องการควบคุมความไม่พึงพอใจ ฝ่ายจัดการจะต้องให้ความสนใจในการใช้ปัจจัยด้านสุขอนามัย และถ้าต้องการสร้างความพึงพอใจ ฝ่ายจัดการก็จะต้องให้ความสนใจในการใช้ปัจจัยด้านการจูงใจ เช่น ถ้าต้องการลดการร้องเรียนของพนักงาน จะต้องใช้การปรับปรุงบริบทของงาน แต่ถ้าต้องการสร้างความพึงพอใจในงาน จะต้องปรับปรุงเนื้อหาของงาน
นักจิตวิทยา David McClelland (1961) ได้ศึกษาความต้องการของมนุษย์ในสถานที่ทำงาน โดยสรุปความต้องการได้ดังนี้ ความต้องการที่จะบรรลุเป้าหมาย (achievement) เป็นความปรารถนาที่จะบรรลุถึงเป้าหมายหรืองานให้ประสบความสำเร็จ ความต้องการที่จะมีความสัมพันธ์ (affiliation) เป็นความปรารถนาที่จะมีความสัมพันธ์ที่ต้องการใกล้ชิดกับบุคคลอื่น และความต้องการที่จะมีอำนาจ (power) เป็นความปรารถนาที่จะมีอิทธิพลและอำนาจหน้าที่ ซึ่งในงานของ McClelland ได้เสนอว่า ความต้องการที่จะบรรลุเป้าหมายมีความสำคัญกับนักธุรกิจ นักวิทยาศาสตร์ และนักวิชาชีพ ขณะที่ความต้องการที่จะมีอำนาจมีความสำคัญกับผู้จัดการและผู้บริหาร สรุปได้ว่าความต้องการที่อยู่ในสถานที่ทำงานทั้งหมดนี้ที่แสดงออกมาจะส่งผลในการสนับสนุนให้เกิดการปรับปรุงด้านประสิทธิภาพ
จากงานที่ได้กล่าวมาข้างต้นนี้ล้วนแต่มุ่งเน้นความต้องการของมนุษย์และมีข้อสันนิษฐานว่าถ้าความต้องการนั้นได้รับการตอบสนองก็จะนำไปสู่การจูงใจ โดยที่ผู้ที่ได้รับความพึงพอใจจะมีประสิทธิภาพในการทำงาน แต่ก็ยังมีนักทฤษฎีในด้านอื่น ๆ คือ B.F. Skinner (1971) ได้เสนอการควบคุมด้วยการให้รางวัล (reward) และการลงโทษ (punishment) ในการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของบุคคล โดยที่มุ่งเน้นพฤติกรรมที่ควบคุมโดยบุคคล (operant behavior) ซึ่ง Skinner ได้ตั้งคำถามว่าจะต้องสร้างเงื่อนไขทางด้านพฤติกรรมอย่างไรเพื่อที่จะส่งผลให้เกิดผลสัมฤทธิ์ที่ต้องการ หรืออาจเรียกอีกอย่างว่าเป็นเงื่อนไขที่ใช้ควบคุม (operant condition) ซึ่งประกอบด้วย การเสริมแรง (reinforcement) คือ ผลที่ตามมาของการกระทำหนึ่งซึ่งมีโอกาสเกิดขึ้นได้อีก เช่น เมื่อทำงานได้สำเร็จแล้วได้รับคำชมตอบกลับมา ซึ่งโอกาสแบบนี้ก็มีความเป็นไปได้ที่จะเกิดขึ้นได้อีกในอนาคต การเสริมแรงทางบวก (positive reinforcement) เป็นการให้รางวัลทางด้านบวก ขณะที่การเสริมแรงทางลบ (negative reinforcement) เป็นการขจัดสิ่งที่ส่งผลด้านลบต่อการกระทำนั้นออกไป เช่น การกำจัดสิ่งที่ไม่พึงประสงค์ของการทำงานออกไป รูปแบบต่อมาของเงื่อนไขที่ใช้ควบคุมพฤติกรรม คือ การลงโทษ (punishment) ซึ่งใช้ในการควบคุมไม่ให้การกระทำนั้นมีโอกาสที่จะเกิดขึ้นอีก เช่น การดุด่าต่อว่าลูกน้องต่อหน้าอย่างรุนแรงก็เป็นการลงโทษอย่างหนึ่งเพื่อไม่ให้เกิดข้อผิดพลาดนั้นอีก และรูปแบบสุดท้ายเป็นการกำจัด (extinction) เป็นการกำจัดสิ่งที่จะทำให้เกิดผลที่ตามมา เช่น ผู้จัดการตระหนักว่าในสถาน การณ์ใหม่นี้จะต้องใช้พฤติกรรมแบบใหม่ จึงไม่ชมลูกน้องอีก และทำให้พฤติกรรมแบบนั้นไม่เกิดขึ้นอีก
Victor Vroom (1964) ได้พัฒนาทฤษฏีความคาดหวัง (expectancy theory) โดยศึกษาว่าในสถานการณ์หรือเงื่อนไขแบบใดที่จะทำให้บุคคลทุ่มเทความพยายามอย่างเต็มที่ โดยเสนอปัจจัยสามประการคือ ความคาดหวัง (expectancy) คือ ความเชื่อที่ว่ามีโอกาสของการกระทำหนึ่งจะทำให้เกิดผลสัมฤทธิ์หนึ่ง กล่าวคือ บุคคลจะมีความเชื่อว่าถ้ามีความพยายามอย่างเต็มที่แล้วก็สามารถที่จะทำงานให้สำเร็จสมบูรณ์ได้ กระบวนการที่ทำให้เกิดขึ้น (instrumentality) เป็นความเชื่อที่ว่าผลปฏิบัติงานของงานหนึ่งจะส่งผลให้เกิดผลสัมฤทธิ์ที่ปรารถนาได้ เช่น การทำให้โครงการประสบความสำเร็จจะส่งผลให้เกิดการเลื่อนตำแหน่งได้ และการให้ความสำคัญ (valence) เป็นค่าของความสำคัญที่บุคคลจะให้แก่ผลสัมฤทธิ์ที่ต้องการให้เกิดขึ้น เช่น มองดูว่าการเลื่อนตำแหน่งนั้นมีความสำคัญมากน้อยอเพียงใด Vroom มองดูว่าปัจจัยทั้งหมดนี้มีความสัมพันธ์กัน รางวัลหรือแรงจูงใจในสถานการณ์หนึ่งจะมีความแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับบุคคลนั้นว่ามีความรู้สึกต่องานที่ทำนั้นเป็นอย่างไร ความคาดหวังของผลสัมฤทธิ์ที่เกิดขึ้น และการให้ความสำคัญของผลสัมฤทธิ์นั้น ดังนั้น ผู้จัดการจะต้องมีความชัดเจนในการจูงใจ โดยสร้างบรรยากาศให้บุคคลทำงานในองค์การให้ประสบความสำเร็จ ซึ่งจะส่งผลลัพธ์ให้ได้รางวัลที่ต้องการในเวลาต่อมา เป็นการผสมผสานของของความพยายามที่จะทำให้เกิดความคาดหวัง กระบวนการที่ทำให้เกิดขึ้น และการให้ความสำคัญ
แนวคิดของการจูงใจที่เสนอโดย Edwin Locke (1984) ได้กล่าวว่าบุคคลจะได้รับการจูงใจให้บรรลุตามเป้าหมายที่มีการกำหนดไว้ ดังนั้นผู้ที่มีเป้าหมายที่ต้องการบรรลุจะมีโอกาสที่แสดงผลการปฏิบัติงานได้ดีกว่าผู้ที่ไม่มีเป้าหมายกำหนดไว้ ยิ่งไปกว่านั้น ถ้าเป้าหมายมีความเฉพาะเจาะจงก็จะเป็นแรงจูงใจได้ดีกว่าเป้าหมายทั่วไปหรือไม่มีความเฉพาะเจาะจง นอกจากนั้นแล้ว บุคคลก็มีโอกาสยกเลิกเป้าหมายได้ ถ้าเห็นว่าไม่สามารถทำได้ในทางปฏิบัติ หรือนอกเหนือจากความสามารถของตัวเอง จะเห็นได้ว่าการยอมรับเป้าหมายที่มีความเฉพาะเจาะจงเป็นสิ่งที่สำคัญมาก แนวทางการสร้างเป้าหมาย (goal-setting approach) จึงมองว่าบุคคลมีส่วนร่วมในการทำงานขององค์การที่เป็นด้านบวกมากว่าการใช้รางวัลหรือการลงโทษ
จากแนวคิดของทฤษฏีด้านการจูงใจที่กล่าวมาในข้างต้นนี้ จะมีความสัมพันธ์กับการออกแบบองค์การ (organizational design) และการออกแบบงานที่มีความเฉพาะเจาะจง (design of specific job) ในแนวคิดแบบดั้งเดิมจะมองการออกแบบงานที่มีลักษณะเป็นการแบ่งงานกันทำ (division of labor) หรือมีลักษณะเป็นความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน (specialization) ขณะที่แนวคิดใหม่ ๆ จะมองไปถึงว่าจะออกแบบงานอย่างไรให้สามารถเพิ่มคุณภาพอันเกิดจากประสบการณ์ของบุคคลที่อยู่ในองค์การและจูงใจให้ทำงานมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น คือ คุณภาพของชีวิตการทำงาน (quality of work life) และการสร้างความเข้มข้นของงาน (job enrichment) ที่ประกอบด้วย ทักษะที่มีความหลากหลาย (skill variety) โดยมีกิจกรรมต่าง ๆ ที่หลากหลายที่เกี่ยวข้องกับงานซึ่งประกอบด้วย ลักษณะตัวตนของงาน (task identity) เป็นงานที่ครอบคลุมการปฏิบัติการทั้งหมด ความสำคัญของงาน (task significance) เป็นงานที่มีความสำคัญและผลกระทบต่อผู้อื่น) การมีอิสระในการทำงาน (autonomy) เป็นการที่บุคคลจะมีเสรีภาพในการทำงาน และข้อมูลป้อนกลับ (feedback) เป็นการที่บุคคลจะได้รับข้อมูลป้อนกลับที่ชัดเจนและถูกต้อง
การเปลี่ยนแปลงขององค์การ (Organizational Change)
ในการบริหารงานภาครัฐอย่างมีประสิทธิภาพนั้น จะต้องมีการตอบสนองต่อความท้าทายที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงขององค์การ (organizational change) ซึ่งในสังคมสมัยใหม่ (modern society) จะมีลักษณะดังต่อไปนี้ ประการแรกคือ มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและรุนแรง (highly turbulent) รวมถึงเปลี่ยนแปลงแบบทันทีทันใด ประการที่สองคือ มีการพึ่งพาอาศัยกันสูง (highly interdependent) ซึ่งต้องการความร่วมมือในการทำงานระหว่างหน่วยงานที่แตกต่างกันอย่างมาก และประการที่สามคือ ต้องการวิธีการแก้ไขปัญหาที่มีความคิดสร้างสรรค์และเชิงบูรณาการ (creative and integrative solution) ต่อปัญหาที่เกิดขึ้น ดังนั้น จากเงื่อนไขที่กล่าวมานี้ ผู้บริหารภาครัฐจะต้องเข้าใจถึงกระบวนการของการเปลี่ยนแปลง (change process) ต้องสามารถรับมือกับผลของการเปลี่ยนแปลง และสามารถปรับตัวให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นให้ได้
Kurt Lewin (1947) ได้อธิบายถึงกระบวนการของการเปลี่ยนแปลงดังนี้ ในขั้นตอนแรกบุคคลจะต้องละลายพฤติกรรม (unfreezing) ที่เกิดขึ้นในสถานการณ์ปัจจุบันที่ทำให้เกิดปัญหาของผลการปฏิบัติงานตกต่ำ และจะต้องเข้าใจถึงความจำเป็นในการปรับปรุง ในขั้นตอนที่สองบุคคลจะต้องเข้ามาสู่ความต้องการในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงกระบวนการในการทำงานแบบใหม่ กระบวนการนี้เรียกว่ากระบวนการเปลี่ยนแปลง (change) ถ้ากระบวนการนี้ทำด้วยความรวดเร็วเกินไป จะส่งผลให้เกิดการต่อต้านการเปลี่ยนแปลง (resistance to change) และในขั้นตอนสุดท้ายบุคคลจะคงสภาพ (refreezing) ไว้ซึ่งพฤติกรรมใหม่ที่ดีขึ้นส่งผลต่อการปฏิบัติงานดีขึ้น และสร้างเป็นปทัสถาน (norm) ของบุคคลหรือองค์การต่อไป ในกระบวน การของการเปลี่ยนแปลงนี้จะต้องมีการประเมินผล (evaluation) และการให้ข้อมูลป้อนกลับ (feedback) ซึ่งมีความสำคัญมาก
ในอดีตนั้น วิธีการที่ใช้ในการเปลี่ยนแปลงที่ผู้จัดการชอบคือ การบังคับ (coercion) หรือการใช้กำลัง (force) เพื่อที่จะทำให้ผู้คนกระทำในสิ่งที่แตกต่างกันออกไป การใช้อำนาจหน้าที่ (authority) และการควบคุมโดยให้รางวัลและลงโทษก็เป็นวิธีการหลักที่ทำให้ผู้คนกระทำในสิ่งที่มีความแตกต่างออกไป ในการสร้างความเปลี่ยนแปลงแบบนี้ มักจะได้รับการต่อต้านจากผู้ใต้บังคับบัญชา ทำให้เกิดความไม่พอใจและบางครั้งก็เกิดการประท้วงขึ้น อย่างมากก็สามารถสร้างการเปลี่ยนแปลงได้เพียงชั่วครั้งคราวเท่านั้น
Douglas McGregor (1960) ได้เสนอว่าการจัดการที่ประสบความสำเร็จนั้นขึ้นอยู่กับความสามารถในการพยากรณ์และการควบคุมพฤติกรรมของมนุษย์ (ability to predict and control human behavior) โดยมีข้อสันนิษฐานของคนงานว่าโดยเฉลี่ยแล้วคนไม่ชอบทำงานและชอบหลบเลี่ยงถ้าเป็นไปได้ จึงต้องใช้การควบคุม บังคับ ขู่เข็ญด้วยการลงโทษเพื่อให้ทำงานเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ และเนื่องจากคนชอบถูกควบคุม จึงไม่มีความรับผิดชอบ ไม่มีความทะเยอทะยาน แต่ต้องการความมั่นคงเหนือสิ่งอื่นใด ข้อสันนิษฐานนี้เรียกว่า ทฤษฏีเอ็กซ์ (theory X) ซึ่งฝ่ายจัดการจะต้องการให้รางวัลและการลงโทษเพื่อบังคับและควบคุม ขณะเดียวกัน McGregor ก็ได้เสนอข้อสันนิษฐานทางเลือก (alternative) หรือทฤษฎีวาย (theory Y) กล่าวคือ การควบคุมบังคับไม่ใช่วิธีการเดียวที่จะทำให้บรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ คนชอบควบคุมตัวเองในการบรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ การมีส่วนร่วมในวัตถุประสงค์เป็นสิ่งที่ต้องสร้างให้บรรลุผลในความสำเร็จ คนชอบเรียนรู้ที่จะยอมรับและมีความรับผิดชอบ ถ้าอยู่ในสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม คนมีความสามารถในการแก้ปัญหาขององค์การ โดยเสนอวิธีการที่มีความคิดใหม่ ๆ ความคิดสร้างสรรค์ และมีจินตนาการ และในอุตสาหกรรมสมัยใหม่นี้ ความสามารถทางด้านปัญญาของคนยังไม่ได้ใช้อย่างเต็มที่ ดังนั้นจากข้อสันนิษฐานใหม่นี้ ฝ่ายจัดการจะต้องมุ่งเน้นไปยังความต้องการความสนใจของพนักงานให้มากขึ้น
ในมุมมองแบบเดียวกันนี้ Blake and Mouton (1981) ได้เสนอจุดแบ่งของการบริหาร (managerial grid) ที่ประกอบด้วยสองมิติ คือ ผู้จัดการที่ให้ความสนใจด้านผลผลิต (manager’s concern for production) และผู้จัดการที่ให้ความสนใจในตัวบุคคล (manager’s concern for people) ทำให้เกิดรูปแบบต่าง ๆ ที่หลากหลายจากการผสมผสานของการให้ความสนใจในด้านประสิทธิภาพและด้านบุคคล เช่น การผสมผสานของการมุ่งเน้นการผลิตที่สูงและมีการมุ่งเน้นตัวบุคคลต่ำ เรียกว่าแนวทางอำนาจหน้าที่กับความเชื่อฟัง (authority-obedience approach) เชื่อว่าผู้บังคับบัญชาเป็นผู้สั่งการบังคับบัญชาและคาดหวังให้ผู้ใต้บังคับบัญชาเชื่อฟัง จึงไม่สนใจปัจจัยด้านตัวบุคคล ขณะที่การผสมผสานของการมุ่งเน้นการผลิตที่สูงและมีการมุ่งเน้นตัวบุคคลที่สูงด้วย เรียกว่าแนวทางการบริหารเป็นทีม (team administration) ซึ่งทำให้ประสบความสำเร็จ มีประสิทธิภาพ และมีผลกำไรดีกว่าแนวทางแบบอื่น ซึ่งจะมุ่งเน้นการพึ่งพาอาศัยกันและกัน (interdependency) ความไว้วางใจ (trust) และการให้เกียรติ (respect) ที่เกิดขึ้นระหว่างผู้จัดการและคนงานในการบรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ ซึ่งจะคล้ายกับทฤษฏีวายของ McGregor แนวทางการบริหารเป็นทีมนี้จะสร้างการบูรณาการในวัตถุประสงค์ของตัวบุคคลและองค์การเข้าด้วยกัน และมุ่งเน้นปัจจัยทางด้านตัวบุคคลอีกด้วย
Chris Argyris เขียน Personality and Organization (1957) ได้ศึกษารูปแบบการแลกเปลี่ยนระหว่างบุคลิกภาพ (individual personality) และความต้องการขององค์การ (demand of the organization) โดยมีจุดสนใจอยู่ที่การบริหารและการพัฒนาองค์การ (organizational development) หรือเรียกว่าเป็นการเรียนรู้ขององค์การ (organizational learning) และได้ศึกษาการพัฒนาของบุคลิกภาพจาก Interpersonal Competence and Organizational Effectiveness (1962) สรุปได้ว่าบุคคลในสังคมมีแนวโน้มที่จะเติบโตจากเด็กไปเป็นผู้ใหญ่ จากแบบตั้งรับไปเป็นแบบกระตือรือร้น จากการพึ่งพาอาศัยไปเป็นการไม่พึ่งพาอาศัย จากพฤติกรรมที่จำกัดไปเป็นพฤติกรรมที่มีความหลากหลาย จากความสนใจแบบตื้นไปเป็นความสนใจแบบลึก จากมุมมองระยะสั้นไปเป็นมุมมองระยะยาว จากตำแหน่งของผู้ใต้บังคับบัญชาไปเป็นความเท่าเทียมกันของตำแหน่ง และจากไม่มีการรับรู้ไปเป็นมีการรับรู้ที่มากขึ้น จากมิติต่าง ๆเหล่านี้ทำให้มีการเติบโตที่มีทิศทางของบุคลิกภาพที่เป็นผู้ใหญ่และมีความสมบูรณ์ (more healthy adult personality) ซึ่งรูปแบบนี้จะตรงข้ามกับแนวทางการจัดการแบบดั้งเดิมที่มีพื้นฐานมาจากการใช้การควบคุมและการบังคับ ทำให้บุคคลนั้นไม่มีการเติบโตเกิดขึ้น ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านและการรวมศูนย์ของอำนาจและข้อมูลที่ทำให้เกิดโครงสร้างองค์การอย่างเป็นทางการ (formal organization) ทำให้รูปแบบของบุคลิกภาพนั้นเป็นแบบเด็กมากกว่าผู้ใหญ่ กล่าวคือ ในองค์การแบบดั้งเดิม พนักงานจะถูกควบคุมมากกว่าที่จะให้อิสระในการตัดสินใจในการทำงาน ทำให้โอกาสที่มีการเติบโตถูกจำกัด
นอกจากนั้น Argyris ยังได้เสนอรูปแบบการพัฒนาองค์การ (organizational development) หรือ OD ที่ใช้เป็นแนวทางที่จะขับเคลื่อนองค์การและพนักงานไปข้างหน้าด้วยความสัมพันธ์ที่มีความสอดคล้องกัน แผนงานการพัฒนาองค์การโดยส่วนใหญ่มักใช้ผู้สอดแทรก (interventionist) ซึ่งเป็นผู้ที่มาจากภายนอกองค์การ โดยจะทำงานร่วมกันในการปรับปรุงประสิทธิผลของการทำงานในปัจจุบัน และจะสนับสนุนการนำไปปฏิบัติที่จะสร้างความเปลี่ยนแปลงตามแผนงานที่วางไว้ Argyris ได้เสนอแนะว่า หน้าที่หลักของผู้สอดแทรกมีดังนี้ ประการแรกคือ ช่วยให้ข้อมูลที่ตรงประเด็นและมีประโยชน์ ประการที่สองคือ สร้างเงื่อนไขที่ลูกค้าสามารถมีทางเลือกได้ ประการที่สามคือ ช่วยให้ลูกค้าพัฒนาความมุ่งมั่นที่จะมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ ดังนั้นบทบาทของผู้สอดแทรกจึงไม่เพียงแต่จะช่วยกำหนดค่านิยมและวิธีการที่เหมาะสม แต่จะช่วยให้ลูกค้ามีการเรียนรู้ในระดับบุคคลและในระดับองค์การอีกด้วย
การเรียนรู้ขององค์การเป็นศูนย์กลางในการทำความเข้าใจในการเปลี่ยนแปลงขององค์การ (organizational change) ซึ่ง Argyris ได้เขียนร่วมกับ Donald SchÖn (1978) โดยเสนอว่าบุคคลและองค์การใช้หลักการและเหตุผลที่ใช้ในการตัดสินใจกระทำ (espoused theories) ซึ่งเป็นทฤษฎีของการกระทำที่จะต้องดำเนินการตามพฤติกรรม และหลักการและเหตุผลที่ใช้ในการปฏิบัติ (theories in use) ดังนั้น ในการเรียนรู้อย่างมีประสิทธิผลทำให้การเรียนรู้ต้องส่งผลต่อการกระทำ โดยที่หลักการและเหตุผลในการตัดสินใจกระทำกับหลักการและเหตุผลที่ใช้ในการปฏิบัติจะต้องไปด้วยกัน และสามารถที่จะเปลี่ยนแปลงได้ตามสภาพแวดล้อมที่กำหนด เมื่อสมาชิกในองค์การได้พบถึงปัญหาที่ส่งผลต่อความสามารถขององค์การและทำตามหลักการและเหตุผลที่ใช้ในการปฏิบัติ ในกระบวนการนี้ Argyris and SchÖn เรียกว่า การเรียนรู้รอบวงจรเดียว (single-loop learning) ซึ่งจะปรับปรุงหลักการและเหตุผลที่ใช้ในการปฏิบัติให้สามารถตอบสนอง และมีการปรับพฤติกรรมให้เข้ากับเงื่อนไขใหม่นี้ได้ นอกเหนือจากนี้แล้ว บุคคลและองค์การยังสามารถที่จะใช้การเรียนรู้เพื่อการเรียนรู้ (deuteron learning) ซึ่งเป็นสิ่งที่จำเป็นสำหรับการเรียนรู้ สรุปได้ว่า บุคคลและองค์การจะต้องพบกับความซับซ้อนและความเปลี่ยนแปลงตลอดเวลาที่จะทำให้ชีวิตในการทำงานต้องสร้างความสามารถในการเรียนรู้อย่างมีประสิทธิภาพ
ยังมีงานที่สนับสนุนการศึกษาวิธีพัฒนาองค์การที่ใช้เป็นยุทธศาสตร์ในการเปลี่ยนแปลงขององค์การของการจัดการภาครัฐ ซึ่ง Robert T. Golembiewski ได้เขียน Renewing Organizations (1972) และ Approaches to Planned Change (1979) โดยใช้วิธีการทดลองศึกษาค่านิยมหลัก (metavalue) ที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของบุคคลและองค์การดังนี้ ประการแรกคือ การยอมรับของการสืบค้นที่สามารถเข้าถึงได้และมีการสื่อสารแบบเปิด ประการที่สองคือ มีการสร้างการรับรู้ของทางเลือกต่าง ๆ โดยเฉพาะพฤติกรรมแบบใหม่ที่ทำให้เกิดประสิทธิผล ประการที่สามคือ แนวคิดของความร่วมมือร่วมใจในการใช้อำนาจหน้าที่ โดยมุ่งเน้นความร่วมมือและความสมัครใจที่จะตรวจสอบความขัดแย้งอย่างเปิดเผยเพื่อที่จะหาข้อสรุป ประการที่สี่คือ การร่วมมือช่วยกันสร้างความสัมพันธ์ที่เป็นสำนึกของชุมชนและมีความรับผิดชอบต่อผู้อื่น และประการที่ห้าคือ มีความจริงใจในการสร้างความสัมพันธ์ระหว่างบุคคล
Golembiewski ได้แย้งว่าค่านิยมแบบดั้งเดิมนั้นไม่สามารถจะใช้งานได้ในปัจจุบัน จำเป็นที่จะต้องเปลี่ยนแปลง โดยเสนอทางเลือกที่เป็นระบบของการบริหารที่มีความร่วมมือร่วมใจและมีความเป็นเอกฉันท์ (collaborative-consensual system of management) ซึ่งมุ่งเน้นความเปิดเผย (openness) การเผชิญหน้า (confrontation) ข้อมูลป้อนกลับ (feedback) และความรับผิดชอบร่วมกัน (shared responsibility) แต่ McGregor เห็นว่าทางเลือกนี้ไม่สามารถทดแทนระบบราชการได้โดยตรง แต่จะเป็นการเลือกใช้ก็ต่อเมื่อเป็นไปได้เท่านั้น
พฤติกรรมของภาวะผู้นำ (Leadership Behavior)
ในการศึกษาก่อนหน้านี้สนใจแรงจูงใจและรูปแบบการบริหารว่าเป็นตัวกำหนดในการเปลี่ยนแปลงขององค์การ ซึ่งล่าสุดนี้มักจะมีการศึกษาที่มุ่งเน้นภาวะผู้นำ (leadership) โดยพยายามอธิบายรูปแบบของภาวะผู้นำโดยระบุคุณลักษณะของภาวะผู้นำและบุคลิกภาพของผู้นำที่มีชื่อเสียง ปรากฎว่าสรุปได้ยากมากเพราะการใช้ตัวอย่างของผู้นำในประวัติศาสตร์มีคุณลักษณะส่วนบุคคลที่มีความแตกต่างกันอย่างมาก รวมถึงมีผลของความสำเร็จที่ไม่เหมือนกันอีกด้วย บ้างก็เป็นคนสูง บ้างก็เป็นคนเตี้ย บ้างก็เป็นนักพูด บ้างก็คนขี้อาย ผู้นำสามารถนำได้ด้วยวิธีการที่หลากหลาย บ้างก็เชื่อว่าขึ้นอยู่กับอำนาจส่วนตัว (personal power) หรือบารมี (charisma) ส่วนผู้อื่นก็มองว่าเป็นการใช้คุณธรรม (moral) ที่ผู้นำได้แสดงต่อผู้ตาม
ทฤษฎีทรัพยากรด้านการรับรู้ (cognitive resource theory) ของ Fred E. Fiedler (1987) ได้กล่าวถึงคุณลักษณะของผู้นำว่า ผู้นำในกลุ่มที่มีประสิทธิผลควรจะต้องเป็นผู้ที่มีความฉลาดที่สุด มีสมรรถนะมากที่สุด และมีประสบการณ์มากที่สุดในงานที่ทำอยู่ สรุปได้ว่า ผู้นำที่มีความฉลาดกว่าจะพัฒนาแผนงาน การตัดสินใจ และการกระทำได้ดีกว่าผู้นำที่มีความฉลาดน้อยกว่า ส่งผลให้แผนงานและการตัดสินใจนำไปสู่ผลการปฏิบัติงานที่มีประสิทธิผล
Abraham Zaleznik (1977) เชื่อว่าผู้จัดการและผู้นำมีความความแตกต่างกันโดยพื้นฐาน โดยมีทัศนคติที่แตกต่างกันต่อเป้าหมาย อาชีพ และความสัมพันธ์กับผู้อื่น ผลของการศึกษาพบว่า ผู้จัดการจะช่วยกลุ่มในการตัดสินใจว่าจะทำอย่างไร ขณะที่ผู้นำจะช่วยกลุ่มในการตัดสินใจว่าจะทำอะไร ซึ่ง Warren Bennis and Burt Nanus (1984) ได้กล่าวว่า ผู้จัดการจะทำสิ่งให้ถูกต้อง (managers do things right) ขณะที่ผู้นำจะทำสิ่งที่ถูกต้อง (leaders do the right thing)
ในงานของ James MacGregor Burns (1978) ได้แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างผู้นำแบบแลกเปลี่ยน (transactional leaders) ผู้นำแบบเปลี่ยนแปลง (transformational leader) และผู้นำแบบคุณธรรม (moral leader) ซึ่งผู้นำแบบแลกเปลี่ยนจะใช้กระบวนการในการเจรจาต่อรองในการควบคุม เช่น นักการเมืองใช้การแลกเปลี่ยนคะแนนเสียงกับตำแหน่งที่ได้ ขณะที่ผู้นำแบบเปลี่ยนแปลงพยายามที่จะสร้างความต้องการขั้นพื้นฐานและแรงบันดาลใจให้กับผู้ตาม และผู้นำแบบคุณ ธรรมจะสร้างมิติของการกระทำทางสังคมและการเปลี่ยนแปลง Burn ยังได้กล่าวถึงกระบวนการของภาวะผู้นำเป็นสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลง (changed society) และสิ่งที่เป็นการกระทำที่จับต้องได้ (tangible) ของภาวะผู้นำคือ การสร้างสถาบัน (creation of an institution) ที่เป็นประเทศชาติ เป็นการเคลื่อนไหวทางสังคม เป็นพรรคการเมือง และเป็นระบบราชการ ในส่วนการสร้างภาวะผู้นำแบบมีคุณธรรมจะตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลง ซึ่ง Burn เชื่อว่าการสร้างสถาบันนี้จะส่งเสริมโอกาสในการสร้างความต่อเนื่องของการเปลี่ยนแปลงทางสังคม แต่ภาวะผู้นำที่สามารถคงอยู่ได้ยืนยาวตลอดไปและมีอยู่ทั่วไปก็คือ สิ่งที่จับต้องไม่ได้ (intangible) และไม่เป็นรูปแบบสถาบัน (noninstitutional) ซึ่งเป็นอิทธิพลที่มาจากการเคลื่อนไหวทางสังคม ทางศาสนา หรือทางศิลปะ
Bennis and Nanus (1984) ได้ศึกษาภาวะผู้นำที่อยู่ในบริบทของสภาพแวดล้อมที่มีการเปลี่ยนแปลง เห็นว่าอำนาจ (power) เป็นหัวใจสำคัญของภาวะผู้นำ โดยผู้นำต้องใช้อำนาจอย่างชาญฉลาด กล่าวได้ว่า อำนาจเป็นพลังงานพื้นฐานที่จำเป็นในการสร้างและคงไว้ซึ่งการกระทำหรือไม่กระทำ อำนาจคือความสามารถในการแปลงความตั้งใจไปสู่ความเป็นจริง ดังนั้น ภาวะผู้นำจึงเป็นการใช้อำนาจด้วยความฉลาดหลักแหลม
Kouzes and Posner (1987) ได้สัมภาษณ์ผู้จัดการจำนวนหนึ่งเกี่ยวกับประสบการณ์ในที่อยู่ในตำแหน่งของผู้นำ และได้สรุปลักษณะพฤติกรรมที่ผู้นำต้องมีดังต่อไปนี้ การเสาะหาโอกาส (search for opportunities) การทดลองและความกล้าเสี่ยง (experiment and take risks) มีวิสัยทัศน์ของอนาคต (envision the future) คิดถึงผู้อื่น (enlist others) สร้างความร่วมมือร่วมใจ (foster collaboration) สร้างเสริมให้ผู้อื่นเข้มแข็ง (strengthen others) เป็นแบบอย่างที่ดี (set the example) วางแผนการชนะเล็กน้อย (plan small wins) ตระหนักถึงความมีส่วนร่วมในการทำงานของบุคคล (recognize individual contributions) และฉลองความสำเร็จที่เกิดขึ้น (celebrate accomplishments) นอกจากนั้น ผู้นำก็ยังต้องมีค่านิยมที่เป็นที่ต้องการที่สุดคือ ความซื่อสัตย์ (honest) ความสามารถ (competent) การมองไปในอนาคตข้างหน้า (forward-looking) และการสร้างแรงบันดาลใจ (inspiring) ซึ่งสรุปได้ว่าผู้นำที่เป็นที่ต้องการคือจะต้องเป็นผู้ที่มีความน่าเชื่อถือ (credibility)
John Kotter (1980) ได้พัฒนางานวิจัยที่ระบุทักษะของผู้นำของผู้บริหาร พบว่าผู้นำที่มีประสิทธิผลของผู้บริหารดังนี้ มีความรอบรู้ที่กว้างในอุตสาหกรรม (broad knowledge of the industry) มีความรอบรู้ที่กว้างในบริษัท (broad knowledge of the company) มีความสัมพันธ์ที่กว้างทั้งในบริษัทและในอุตสาหกรรม (broad set of relationships in the firm and the industry) มีชื่อเสียงและผลงานที่เป็นเลิศ (excellent reputation and track record) มีจิตใจที่เปิดกว้าง (keen mind) มีทักษะด้านการมีปฏิสัมพันธ์ที่ดี (strong interpersonal skills) มีความซื่อสัตย์ (high integrity) มีระดับพลังงานที่สูง (high energy level) และมีแรงขับเคลื่อนที่จะเป็นผู้นำสูง (strong drive to lead)
ขณะที่การศึกษาภาวะผู้นำในอดีตจะมองแนวคิดของอำนาจเป็นหลัก แต่การศึกษาแนวใหม่จะใช้แนวคิดของการมอบอำนาจ (empowerment) และภาวะผู้นำร่วม (shared leadership) ซึ่งแนวคิดนี้มักใช้ด้วยกันกับการพัฒนาของกลุ่ม (group development) ซึ่ง Harlan Cleveland (1985) เสนอว่าการที่มีข้อมูลอยู่มากมาย แพร่หลาย และมีต้นทุนต่ำ ได้เปลี่ยนแปลงวิธีการควบคุมขององค์การแบบลำดับขั้นและลดความน่าเชื่อถือขององค์การในรูปแบบนี้ เพราะข้อมูลจากยุคเทคโนโลยีการสื่อ สารที่ล้ำหน้าและการใช้คอมพิวเตอร์ ทำให้ข้อมูลแพร่หลายในสังคมของยุคข้อมูลข่าวสาร ดังนั้นวิธีการตัดสินใจของกลุ่มก็ต้องเปลี่ยนไป โดยที่ทุกคนก็สามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้ ส่งผลให้ผู้นำมีการใช้อำนาจที่น้อยลงที่ได้จากการควบคุมทรัพยากรต่าง ๆ มาเป็นผู้นำที่สามารถตอบสนองต่อการกระทำของกลุ่มโดยมีการใช้ข้อมูลร่วมกันมากกว่า เช่น ผู้นำที่อยู่ในภาครัฐ เมื่อมีการควบคุมลดน้อยลง โอกาสของการสร้างภาวะผู้นำจึงมีสูงขึ้น
Robert Denhardt (1993) ได้ให้คำนิยามของภาวะผู้นำว่า เป็นคุณลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลกับกลุ่มหรือองค์การ ซึ่งกระตุ้นหรือปลดปล่อยพลังงานที่ซ่อนอยู่ภายในกลุ่ม เพื่อให้ผู้ที่มีความข้องเกี่ยวได้เข้าใจถึงความต้องการ ความปรารถนา ความสนใจ และความเป็นไปได้ของตนเองอย่างชัดเจน และพร้อมที่จะทำงานให้บรรลุผลสำเร็จต่อไป ภาวะผู้นำในความหมายนี้มีความเกี่ยวข้องกับอำนาจน้อยกว่าประเด็นของการพัฒนาของกลุ่ม (group development) ภาวะผู้นำเป็นการกระทำของบุคคลซึ่งต้องมีความสัมพันธ์กับกลุ่มหรือองค์การ ถ้าผลประโยชน์ของผู้นำเหมือนกับผลประโยชน์ของกลุ่ม หรือถ้าสมาชิกของกลุ่มตระหนักถึงประโยชน์ของตนเองว่าสะท้อนไปในทิศทางเดียวกับการกระทำของผู้นำ ก็ทำให้นำไปสู่การเปลี่ยนแปลง แต่ถ้าเมื่อไรผลประโยชน์หรือเป้าหมายของผู้นำได้เปลี่ยนไปจากผลประโยชน์หรือเป้าหมายของกลุ่ม ผู้นำจะเริ่มปิดการสื่อสารและจะเริ่มไปใช้อำนาจแทนการใช้ภาวะผู้นำ ในสถานการณ์เช่นนี้ ภาวะผู้นำจะถูกเปลี่ยนไปเป็นการควบคุมแทน ซึ่งมักพบเห็นได้บ่อยครั้งในองค์การที่มีขนาดใหญ่ และตัวอย่างที่เห็นชัดในรูปแบบของการใช้กลไกในการควบคุมเชิงสถาบัน (institutionalized mechanism for control) มักจะใช้อำนาจมากกว่าที่จะใช้ภาวะผู้นำ ซึ่งเป็นรูปแบบขององค์การดั้งเดิมที่เป็นแบบลำดับขั้น
จริยธรรมและความเสมอภาคในการบริหารงานบุคคล (Ethics and Equity in Personnel Management)
คำถามหลักที่มักจะเกิดขึ้นกับผู้บริหารงานภาครัฐก็คือ จะใช้อะไรเป็นเกณฑ์ในการพิจารณาอำนาจหน้าที่ในการตัดสิน ใจเชิงนโยบาย ซึ่งในรัฐธรรมนูญของประเทศสหรัฐอเมริกาจะประกอบด้วย ฝ่ายนิติบัญญัติ (legislative) ฝ่ายบริหาร (executive) และฝ่ายตุลาการ (judicial) แต่ไม่มีการกล่าวถึงด้านการจัดการ (administration) เลย Frederick Mosher (1968) เขียน Democracy and Public Service ได้ศึกษาปัญหาและจัดแบ่งประวัติศาสตร์ของระบบข้าราชการของอเมริกาดังต่อไปนี้ รัฐบาลที่บริหารโดยสุภาพบุรุษ (government by gentlemen) ซึ่งข้าราชการมาจากผู้ที่มีฐานะศักดิ์หรือชนชั้นสูงในด้านเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ กล่าวคือ เป็นผู้ที่มีความสามารถมากกว่า มีการศึกษาที่สูงกว่าและมีสถานะทางสังคมสูงกว่า โดยในขณะนั้นยังไม่มีระบบที่มาจากความสามารถและระบบคุณธรรม ในยุคที่สองคือ รัฐบาลที่บริหารโดยคนสามัญ (government by common man) เป็นยุคระบบอุปถัมย์ (spoil system) ซึ่งก็มีข้อดีคือ เป็นตัวแทนของคนกลุ่มน้อยหรือคนจนที่จะเป็นตัวแทนในการเรียกร้องสิทธิต่าง ๆ และยังทำให้เกิดความหลากหลายของผู้คนต่าง ๆ ที่ได้เข้าเป็นข้าราชการ จึงมีรูปแบบเป็นตัวแทนของประชากรมากกว่า ซึ่งดูแล้วเหมือนกับว่าจะเป็นประชาธิปไตยมากกว่ายุคก่อนหน้าที่ข้าราชการมาจากชนชั้นสูงหรือผู้สืบทอด ในยุคที่สามเป็น รัฐบาลที่บริหารด้วยคนเก่ง (government by the good) เป็นการปฏิรูปที่ก้าวหน้าขึ้นไปอีกในการนำระบบความสามารถ (merit system) มาปฏิบัติในการสรรหาข้าราชการ ซึ่งจะต้องใช้การสอบแข่งขันในการคัดเลือก โดยที่เป้าหมายของการสอบแข่งขันนี้ไม่เพียงสร้างความมั่นใจได้ว่าบุคคลนั้นมีความสามารถและเหมาะสมกับงานที่สรรหาแล้ว ยังมั่นใจได้ว่าผ่านเกณฑ์การศึกษาขั้นพื้นฐานและมีความสามารถทางสติปัญญาอีกด้วย นอกจากนั้น ระบบความสามารถยังทำให้มีการแบ่งแยกระบบพรรคการเมืองออกจากรัฐบาลอย่างชัดเจน ทำให้เกิดความเป็นกลางในทางการเมืองมากขึ้น และในยุคที่สี่เป็น รัฐบาลที่บริหารอย่างมีประสิทธิภาพ (government by the efficient) เริ่มในปี 1960 ซึ่งเป็นยุคของการจัดการทางวิทยาศาสตร์ (scientific management) ซึ่งระบบความสามารถจะได้มาจากการเป็นผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน (expertise) หรือเป็นผู้มีความรู้ทางด้านวิทยาศาสตร์ (scientific knowledge) เป็นอย่างดี ในปี 1937 รายงานของ Brownlow Commission ได้กล่าวถึงยุคที่ห้าที่เป็น รัฐบาลที่บริหารโดยผู้บริหาร (government by administrators) ที่จำเป็นต้องมีทักษะในการจัดการ (management skill) ซึ่งตรงข้ามกับความสามารถทางเทคนิค (technical competence) ซึ่งมีขอบข่ายที่แคบกว่า ดังนั้นจึงสรุปได้ว่า จากอดีตที่ผ่านมาทางประวัติศาสตร์จะเห็นได้ว่าการบริหารมีปทัสถานดังนี้ จากระบบความสามารถ (merit) ที่มาจากชนชั้นสูง (elites) มาเป็นระบบตัวแทน (representation) ที่มาจากคนสามัญ (common man) และกลับมาเป็นระบบความสามารถ (merit) อีกครั้ง โดยการปฏิรูป (reform) การจัดการทางด้านวิทยาศาสตร์ (scientific management) และการบริหาร (administration)
ในงานศึกษาการบริหารภาครัฐเกี่ยวกับ การเป็นตัวแทน (representativeness) ความสามารถและมีความเป็นกลาง (neutral competence) และภาวะผู้นำของผู้บริหาร (executive leadership) ซึ่ง Herbert Kaufman (1956, 1969) ได้เปรียบเทียบในส่วนการเป็นตัวแทนว่าเหมือนกับรัฐบาลที่บริหารโดยคนสามัญ (government by common man) ของ Mosher และในส่วนที่เป็นความสามารถและมีความเป็นกลาง ก็จะตรงกับแนวคิดของระบบความสามารถ (merit system) ที่ประกอบด้วย ความเป็นกลาง (neutrality) และความสามารถ (ability) ซึ่ง Mosher ได้แยกออกมาอย่างชัดเจน และในส่วนภาวะผู้นำของผู้บริหาร Kaufman ได้สะท้อนความหมายเดียวกันกับรัฐบาลที่บริหารโดยผู้บริหาร (government by administrators) ของ Mosher มีลักษณะเช่นเดียวกันกับ เมื่อ Brownlow Commission มีความต้องการที่จะรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ประธานาธิบดี
จากอดีตที่ผ่านมาจะเป็นจะเห็นได้ว่า ระบบความสามารถเป็นที่นิยมมาโดยตลอด จนกระทั่งในปี 1960 และปี 1970 ได้มีทบทวนความสนใจใหม่ที่สนับสนุนการเป็นตัวแทนของข้าราชการซึ่งเป็นแนวคิดของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (new public administration) ซึ่งนักทฤษฎีในกลุ่มนี้เชื่อว่าความชอบธรรมของการบริหารงานภาครัฐมากจากความสามารถที่จะส่งเสริมความเสมอภาคในสังคม (social equity) ที่ประกอบด้วยความยุติธรรมทางสังคม (social justice) และความเท่าเทียมกัน (equality) แนวคิดด้านความเสมอภาคทางสังคมที่โดดเด่นที่สุดเป็นของ George Frederickson (1971, 1990) ซึ่งได้เสนอว่าความเสมอภาคทางสังคมเป็นเสาต้นที่สามของการบริหารงานภาครัฐ นอกเหนือจากความประหยัด (economy) และความมีประสิทธิภาพ (efficiency) ความเสมอภาคหรือความเท่าเทียมกันที่ Frederickson กล่าวถึง หมายความว่า จะต้องให้ทุกคนได้รับความมั่นใจที่จะมีเสรีภาพพื้นฐานเท่าเทียมกัน และในขณะเดียวกัน ก็จะต้องมีการจัดการความไม่เท่าเทียมกันเพื่อที่จะให้ทุกฝ่ายได้ประโยชน์สูงสุดหรือเสียเปรียบน้อยที่สุด ในทฤษฏีส่วนประกอบที่เป็นความเสมอภาคทางสังคม (compound theory of social equity) ซึ่ง Frederickson ได้แบ่งความเสมอภาคทางสังคมดังนี้ ความเสมอภาคแบบง่าย (simple equality) คือทุกคนก็จะมีความเท่าเทียมกันกับผู้อื่นทุกคน ความเสมอภาคแบบแยกกลุ่ม (segmented equality) คือกลุ่มที่อยู่ในสังคมอาจถูกปฏิบัติแตกต่างกัน แต่คนในกลุ่มนั้นได้รับการปฏิบัติเท่าเทียมกันกับผู้อื่น และความเสมอภาคแบบกลุ่มก้อน (block equality) คือกลุ่มที่อยู่ในสังคมได้รับการปฏิบัติเหมือนกัน แต่คนในกลุ่มได้รับการปฏิบัติที่ไม่เท่าเทียมกันกับผู้อื่น
นักทฤษฏีที่ให้ความสนใจในวิธีการ (means) ที่จะนำไปสู่ความเสมอภาคทางสังคมคือ J. Donald Kingsley (1944) ได้เสนอตัวแทนของระบบราชการ (representative bureaucracy) ซึ่งเป็นการศึกษาระบบราชการของอังกฤษ โดยแสดงถึงการครอบงำจากชนชั้นสูงที่มาจากด้านสังคม ด้านการเมือง และด้านเศรษฐกิจที่อยู่ในระบบราชการของอังกฤษ ส่งผลทำให้ไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของกลุ่มในสังคมทุกระดับได้ เมื่อนำมาประยุกต์เข้ากับระบบราชการของอเมริกา ตัวแทนของระบบราชาการจะรวมไปถึงชนกลุ่มน้อยและผู้หญิงมากกว่าที่จะเป็นกลุ่มสังคมเศรษฐกิจที่อยู่ในระดับต่ำ ซึ่ง Samuel Krislov and David Rosenbloom (1981) เชื่อว่าความเป็นตัวแทนของระบบราชการจะมีประสิทธิผลที่จะทำให้เกิดการควบคุมจากสาธารณะ (public control) ที่มีการตรวจสอบเหนือนโยบายต่าง ๆ โดยเฉพาะเมื่อประสานเข้ากับการมีส่วนร่วมของประชาขน (citizen participation) ความรับผิดชอบที่สามารถตรวจสอบได้ทางสถาบัน (institutionalized accountability) และกลไกอื่น ๆ ที่มีความเหมาะสม นอกจากนั้นตัวแทนของระบบราชการก็จะสามารถสร้างประสิทธิภาพให้เพิ่มขึ้นอีกด้วย เพราะจะต้องทำความเข้าใจกับวัฒนธรรมทางการเมืองที่อยู่ในบริบทนั้น ส่งผลให้การกำหนดนโยบายครอบคลุมถึงกลุ่มทางสังคมทั้งหมด
วิธีการอีกอย่างในการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ที่ใช้ในการบรรลุถึงความเสมอภาคทางสังคมซึ่ง Mosher (1968) ได้แบ่งตัวแทนของระบบราชการดังนี้ แบบตั้งรับ (passive) เป็นการที่ระบบราชการตอบสนองต่อความต้องการของชนกลุ่มน้อยและสตรีก็ต่อเมื่อมีประเด็นเท่านั้น และแบบรุก (active) เป็นการที่ระบบราชการได้วางแผนการทำงานไว้ล่วงหน้าในการตอบ สนองต่อสิ่งที่ชนกลุ่มน้อยและสตรีต้องการ ในทางตรงข้าม Michael Harmon ผู้ที่เป็นหนึ่งในนักทฤษฏีการบริหารภาครัฐแนวใหม่ได้เสนอว่า ผู้บริหารภาครัฐจะต้องมีการคำนึงถึงคนส่วนน้อยและเป็นนักกิจกรรม (affirmative and activist) มากกว่าที่จะเป็นเพียงการตอบสนองทางด้านการเมือง (politically responsive) โดยมีการสนองตอบความต้องการของผู้อื่น ผู้บริหารภาครัฐจะต้องมีความต้องการที่บรรลุความประจักษ์ของตนเอง (self-actualization) โดยการเข้าไปมีส่วนร่วมในการผลักดันและสนับสนุนนโยบายให้เกิดขึ้น ซึ่ง Harmon เรียกว่าการบริหารเชิงรุก (proactive administration) โดยจะมีการสนับสนุนกลุ่มที่เสียเปรียบด้วยเช่นกัน ถึงแม้จะไม่ได้เป็นสมาชิกในกลุ่มนั้น
Harmon ยังปฏิเสธแนวคิดของจริยธรรมของความเป็นกลาง (ethic of neutrality) เพราะมองดูการบริหารเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับคนมากกว่าที่จะเป็นเพียงเครื่องจักร ซึ่งจริยธรรมของความเป็นกลางเป็นแนวคิดที่เป็นนามธรรมและไม่สามารถที่จะกำหนดเป็นพื้นฐานในความรับผิดชอบในการบริหารได้ และอีกอย่างหนึ่งก็คือ การที่จะต้องการบรรลุความประจักษ์ของตนเองก็ไม่สามารถฝ่าฝืนกฎหมายที่กำหนดไว้ได้ แต่ Mosher (1968) เป็นห่วงในขอบข่ายของอำนาจที่อยู่ในมือของผู้เชี่ยวชาญของรัฐ งานของรัฐที่อยู่ในระบบราชการส่วนใหญ่ก็อยู่ในการควบคุมตามโครงสร้างอยู่แล้ว แต่ผู้เชี่ยวชาญจะต้องมีระดับความรู้ความเชี่ยวชาญที่สูงและมีอำนาจหน้าที่ในการที่จะทำงานให้สำเร็จได้ ทำให้แต่ละคนมีอำนาจที่เป็นอิสระในการจัดการงานนั้นได้เอง นอกจากนั้นผู้เชี่ยวชาญก็ยังได้การสนับสนุนในหลายด้านที่มาจากผู้รับบริการ เพื่อนร่วมงาน และองค์การ ปัจจัยเหล่านี้ทำให้ผู้เชี่ยวชาญต้องทำงานหนักกว่าในการบริหารเมื่อเทียบกับลูกจ้างอื่น ๆ ในกรณีที่มีปัญหากับฝ่ายจัดการ ผู้เชี่ยวชาญสามารถที่จะดำเนินการต่อต้านได้ด้วยเหตุผลที่มีความรู้ที่ได้เปรียบกว่า และสามารถที่จะดึงเอากลุ่มของผู้รับบริการหรือผู้เชี่ยว ชาญด้วยกันเข้ามาเป็นพันธมิตรอีกด้วย จากเหตุผลนี้ จึงทำให้มั่นใจได้ว่าผู้เชี่ยวชาญในองค์การของภาครัฐจะแสดงออกในนามของผลประโยชน์สาธารณะ (public interest) มีจริยธรรม (ethically) และมีความรับผิดชอบ (responsibly)
John Rohr ได้สนใจปัญหานี้ในงานเขียน Ethics for Bureaucrats (1978) เพื่อจะสร้างความชอบธรรมของการบริหาร โดยทบทวนแนวคิดระหว่างระบบอุปถัมย์ (spoil) และระบบความสามารถ (merit) เช่นเดียวกับแนวคิดที่แยกการบริหารออกจากการเมือง (politics/administration dichotomy) ที่เสนอโดย Woodrow Wilson (1887) และได้ศึกษาจริยธรรมของความ สามารถและความเป็นกลาง (ethic of neutral competence) โดยมองว่าข้าราชการนั้นเป็นผู้ที่มีความเชี่ยวชาญด้านเทคนิค (technically expert) อยู่แล้ว แต่จะต้องวางตัวเป็นกลางซึ่งเป็นแนวคิดอุดมคติ ดังนั้นผู้บริหารภาครัฐจึงต้องมีความรับผิดชอบและต้องสามารถตรวจสอบได้ Rohr ยังเสนอให้มีการสอนความมีเหตุผลด้านคุณธรรม (moral reasoning) เพื่อที่จะนำไปสู่การบริหารอย่างมีจริยธรรม (ethical administration) โดยตรวจสอบค่านิยมทางสังคมและเรียนรู้ว่าค่านิยมใดที่จะต้องมีการตอบสนอง ตามค่านิยมที่อยู่ในรัฐธรรมนูญ เช่น เสรีภาพ (freedom) ความเสมอภาค (equality) และทรัพย์สิน (property) ซึ่งค่า นิยมนี้จะเปลี่ยนแปลงไปตามกาลเวลาที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงทางสังคม ดังนั้นผู้บริหารภาครัฐจะต้องติดตามให้ทันและต้องตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น
Terry Cooper เขียน The Responsible Administrator (1981) เห็นด้วยกับ Rohr ในเรื่องอำนาจหน้าที่ (discretion power) ของผู้เชี่ยวชาญของรัฐที่จะต้องใช้อย่างมีความรับผิดชอบและระมัดระวัง โดยอ้างถึงการโต้ตอบกันระหว่าง Carl Friedrich (1940) และ Herbert Finer (1941) ซึ่ง Finer ได้มุ่งเน้นถึงความสำคัญของการควบคุมภายนอกของอำนาจหน้าที่ (external control on discretion) ขณะที่ Friedrich เสนอว่าเป็นการตรวจสอบภายใน (inner check) ที่เป็นความรู้สึกผิดชอบชั่วดี (conscience) ของผู้บริหารภาครัฐได้เอง เพื่อที่จะป้องการการบริหารที่ผิดพลาด ในการประเมินของ Cooper นั้นถือว่า Friedrich เป็นผู้ชนะในการโต้วาทีครั้งนั้น นอกจากนั้น Cooper ยังวิเคราะห์ความรับผิดชอบของผู้บริหารภาครัฐว่าจะต้องมีทั้งความรับผิดชอบต่อผู้บังคับบัญชา (responsibility to superiors) และมีความรับผิดชอบต่อผู้ใต้บังคับบัญชา (responsibility for subordinates) โดยจะต้องยอมรับค่านิยมขององค์การ วิชาชีพของผู้บริหาร และผลประโยชน์ส่วนตัว เช่นเดียวกับผลประ โยชน์สาธารณะ Cooper ได้ให้ความสนใจในกระบวนการสร้างเหตุผล (process of reasoning) ซึ่งผู้บริหารจะต้องใช้มากกว่าแค่การมองแต่เพียงเนื้อหา (substance) แม้ว่า Cooper จะเห็นด้วยกับ Rohr ในเรื่องของค่านิยมจากรัฐธรรมนูญก็เพียงพอที่ จะเป็นพื้นฐานของจริยธรรมในการบริหาร แต่ก็ยังมีประเด็นอื่นด้วยคือ จรรยาบรรณวิชาชีพ (code of ethics) และจริยธรรมด้านกฎหมาย (ethics legislation) อีกด้วย
แม้ว่า Cooper จะเชื่อในการการตรวจสอบจากภายในที่เป็นความรับผิดชอบด้านอัตวิสัยของผู้บริหารภาครัฐว่าเป็นผู้ที่มีจรรยาบรรณดีเยี่ยมอยู่แล้ว แต่ก็ยังเสนอว่าจะต้องมีการควบคุมจรรยาบรรณที่มีจากส่วนงานอื่นอีกด้วย โดยเป็นส่วนหนึ่งที่อยู่ในโครงสร้างและวัฒนธรรม เช่นเดียวกับการตรวจสอบจากสาธารณะ Kathryn Denhardt ได้เขียน The Ethics of Public Service (1988) ซึ่งมีมุมมองในภาพลบที่มององค์การเป็นข้อจำกัด โดยเสนอว่าองค์การสามารถสนับสนุนหรือยับยั้งพฤติกรรมด้านจริยธรรมของผู้ที่ทำงานอยู่ในองค์การ องค์การที่มีจริยธรรม (ethical organization) จะสามารถปกป้องบุคคลที่มีจริยธรรม (ethical individual) และสนับสนุนส่งเสริมให้มีวาทกรรมด้านจริยธรรม (ethical discourse) ทำให้วัฒธรรมขององค์การด้านจริยธรรมเติบโตขึ้น และจำกัดไม่ให้เกิดพฤติกรรมที่ไม่มีจริยธรรม (unethical behavior) ของบุคคล ซึ่ง Denhardt ได้เสนอให้มีการฝึกอบรมผู้บริหารภาครัฐในเรื่องการสร้างเหตุผลด้านจริยธรรม (moral reasoning) และมีความรู้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญที่มากพอ นอกจากนั้นยังได้เสนอค่านิยมที่เป็นหัวใจของจริยธรรมด้านการบริหารที่ประกอบด้วย เกียรติ (honor) คุณงามความดี (benevolence) และความยุติธรรม (justice)
จากที่ได้กล่าวถึงค่านิยมของการบริหารข้างต้นนี้ ก็มีจะมีค่านิยมที่แตกต่างกันและมีการผสมผสานกับในการบริหารแบบต่างๆ ดังนี้ ภายใต้ภาวะผู้นำของผู้บริหาร (executive leadership) การบริหารจะเป็นเครื่องมือของผู้บริหารที่ได้รับเลือกเข้ามา ขณะที่เครื่องมือของระบบราชการ (bureaucratic apparatus) ก็จะเป็นระบบความสามารถ (competent/merit) แต่ไม่ได้ในเรื่องของการวางตัวเป็นกลาง (neutral) ในส่วนระบบอุปถัมย์ (spoil system) ก็จะได้เป็นทั้งตัวแทน (representativeness) และการสนองตอบ (responsive) แต่จะไม่ได้ในเรื่องของความสามารถ (competent) ในส่วนของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (new public administration) ที่มีการเสนอระบบราชการที่เป็นตัวแทน (representative bureaucracy) และมีการบริหารเชิงรุก (proactive) แต่จะไม่ได้การสนองตอบเสมอไป (responsive) ดังนั้นจากปัจจัยเหล่านี้ทำให้เกิดค่านิยมที่แบ่งเป็นสองขั้ว ในขั้วแรกจะเป็นการสนองตอบทางการเมือง (political responsiveness) และในอีกขั้วหนึ่งจะเป็นการกระทำที่เป็นอิสระ (independent action) หรือเป็นการบริหารเชิงรุก (proactiveness) ขณะที่ความเป็นการทางการเมือง (political neutrality) จะอยู่ตรงจุดกึ่งกลาง และจะมีมิติด้านอื่นที่เป็นความสามารถ (competence) และความเป็นตัวแทน (representtativeness) ดังที่ได้แสดงในรูปที่ 1 ซึ่งมิติทั้งสองด้านนี้ก็จะเปรียบได้กับขั้วของความเสมอภาค (equity) และความมีประสิทธิ ภาพ (efficiency) ระบบความสามารถนี้ถึงแม้ว่าจะเป็นที่นิยมแต่ก็ไม่ได้เป็นผลลัพธ์สุดท้าย (end) เป็นเพียงแค่วิธีการ (means) ที่จะนำไปสรรหาผู้ที่มีความสามารถให้เป็นข้าราชการเท่านั้น ในขณะเดียวกัน การเป็นตัวแทน (representativeness) ก็เช่นกัน ไม่ได้เป็นผลลัพธ์สุดท้าย แต่จะเป็นวิธีการที่จะทำให้การบริหารสามารถตอบสนองความต้องการของคนทุกกลุ่มในสังคมได้อย่างเท่าเทียมกัน
รูปที่ 1 แสดงถึงมิติที่เป็นปทัสถานของการให้บริการสาธารณะ
การประเมินผล (Assessment)
จากทฤษฏีที่เป็นแนวทางหลักทั้งสี่ที่ได้กล่าวมาข้างต้นนี้ทำให้มีการพัฒนาการบริหารงานบุคคลของภาครัฐ โดยพิจาร ณาถึงการนำทฤษฎีไปประยุกต์ใช้อย่างไร
จากการปฏิบัติไปสู่ทฤษฏี (From Practice to Theory)
ในอดีตการบริหารงานบุคคลภาครัฐได้ให้ความสำคัญในการเชื่อมต่อกับแนวทางการปฏิบัติกับพื้นฐานของทฤษฏีองค์การ (organization behavior) หลายปีที่ผ่านมานักวิชาการและนักปฏิบัติส่วนใหญ่ได้จำกัดตัวเองอยู่ที่กระบวนการที่เป็นรายละเอียดของการสรรหา (recruitment) การคัดเลือกและการทดสอบ (selection and testing) การวิเคราะห์และประเมินงาน (job analysis and evaluation) การจัดกลุ่มตำแหน่ง (position classification) การประเมินผลการปฏิบัติงาน (performance appraisal) และอื่นๆ จากการศึกษาทบทวนงานวิจัยที่ผ่านมา Houston and Delevan (1991) พบว่าการบริหาร งานบุคคลภาครัฐได้ขยายไปในส่วนที่เป็นการจูงใจ (motivation) การตัดสินใจ (decision making) ภาวะผู้นำ (leadership) และการสื่อสาร (communication) ซึ่งมีอยู่ในวารสาร Public Personnel Management (PPM) และ The Review of Public Personnel Administration (ROPPA) นอกจากนั้นใน The Handbook of Public Administration (Perry, 1989) ได้กล่าวถึงการจูงใจ การตัดสินใจ และความเป็นพลวัตรของกลุ่มอีกด้วย แต่ไม่ได้กล่าวถึงทักษะการสร้างความสัมพันธ์ การเจรจาต่อรอง การบริหารความเครียด หรือการบริหารเวลา นอกจากนั้นยังมีงานวิจัยของการบริหารงานบุคคลภาครัฐที่มีความเชื่อมโยงกับทฤษฏีของพฤติกรรมองค์การและการบริหารทรัพยากรมนุษย์ (human resource management) หรือ HRM ที่เป็นสาขาย่อย (subfield) ของการบริหารงานภาครัฐ
จากเทคนิคไปสู่กลยุทธ์ (From Technique to Strategy)
Lloy Nigro (1990) ได้เสนอว่าการบริหารงานบุคคลภาครัฐได้เปลี่ยนการให้ความสำคัญจากบุคคลสำหรับผู้จัดการ (personnel for managers) ไปเป็นบุคคลโดยผู้บริหาร (personnel by managers) ซึ่งหมายถึงจากการบริหารงานบุคคลที่ต้องดูแลจัดการงานบุคคลให้กับผู้จัดการแบบเดิมนั้น เปลี่ยนไปเป็นผู้จัดการซึ่งมีบุคคลอยู่ในสายบังคับบัญชาจะต้องเป็นผู้ ดูแลงานบุคคลเอง เพราะงานบริหารบุคคลนั้นมีความสำคัญมาก ผู้ที่รู้ตัวงานดีที่สุดก็คือตัวผู้บังคับบัญชาเอง ซึ่ง Nigro ได้เปรียบเหมือนการเล่นเทนนิสว่า ลูกบอลที่ส่งผ่านมาให้กับการบริหารทรัพยากรบุคคลจะต้องตกอยู่ในพื้นที่ของผู้บังคับ บัญชาในสายตรงที่ควบคุมดูแลอยู่ และส่งกลับไปยังผู้เชี่ยวชาญด้านบุคคลต่อ ซึ่งหมายถึงว่าผู้เชี่ยวชาญจะรับมือกับปัญหา และส่งผ่านไปตามลำดับขั้นหรือกลับไปสู่ผู้บังคับบัญชาตามสายงาน เพราะปัญหาของการประสานงานไม่สามารถที่จะแก้ได้ในระดับล่าง จึงมีการส่งต่อเพื่อให้ทราบถึงปัญหาเพื่อการตัดสินใจของระดับสูงต่อไป Donald Klinger (1992) ได้กล่าวว่า การบริหารงานบุคคลภาครัฐเป็นกระบวนการทางนโยบายที่จะต้องไปอยู่ในส่วนต่าง ๆ ของงานภาครัฐ
Klinger and Nalbandian (1985) ได้เสนอค่านิยมพื้นฐานของการบริหารงานบุคคลภาครัฐดังนี้ มีประสิทธิภาพในการบริหาร (managerial efficiency) มีการสนองตอบทางการเมือง (political responsiveness) มีความเสมอภาคทางสังคม (social equity) และมีสิทธิส่วนบุคคล (individual rights) นอกจากนั้นยังได้เสนอหน้าที่หลักของการบริหารงานบุคคลภาครัฐดังนี้ จัดสรร (allocation) สรรหา (recruitment) ประเมินผล (appraisal) ฝึกอบรม (training) และสร้างระบบ (system creation) โดยที่นำค่านิยมพื้นฐานมาสัมพันธ์กับหน้าที่หลัก เช่น การสรรหาและคัดเลือกจะต้องตรงกับประสิทธิภาพในการบริหารหรือระบบความสามารถ (merit) การสนองตอบทางการเมืองหรือระบบอุปถัมย์ (spoils) ความเสมอภาคทางสังคมหรือการเป็นตัวแทนของระบบราชการ (representative bureaucracy) ซึ่งค่านิยมเหล่านี้จะต้องมีความสมดุลย์กันกับสิทธิส่วนบุคคลที่ประกอบด้วยความอาวุโส (seniority) และความเท่าเทียมของโอกาส (equal opportunity) อีกด้วย
David Carnavale (1992) ได้แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างของตัวแบบดั้งเดิมขององค์การกับตัวแบบสนับสนุนการเรียนรู้ (learning support model) โดยเสนอว่า ตัวแบบดั้งเดิมเป็นระบบราชการแบบเข้มข้น (intensely bureaucratic) ขณะที่ตัวแบบสนับสนุนการเรียนรู้จะสนองตอบต่อความท้าทายของคนงานในยุคหลังอุตสาหกรรม (postindustrial worker) โดยพัฒนาความสามารถในการแก้ไขปัญหา (problem-solving capacity) โดยใช้แนวทางการปฏิบัติทางการบริหารงานบุคคลที่มีความหลากหลาย เช่น การออกแบบงาน (job design) การจ่ายผลตอบแทน (compensation) การฝึกอบรมและพัฒนา (training and development) และการปรับปรุงประสิทธิภาพ (productivity improvement) หรือการจัดการคุณภาพ (quality management)
Ingraham and Ban (1986) ได้อธิบายถึงตัวแบบของการจัดการภาครัฐดังนี้ ความสามารถและความเป็นกลาง (neutral competence) ความสามารถในการสนองตอบ (responsive competence) ความสามารถในการจัดการ (managerial competence) และตัวแบบการบริการสาธารณะ (public service model) โดยอภิปรายถึงผลของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บริหารด้านการเมืองและผู้บริหารอาชีพ แนวคิดนี้ทำให้เข้าใจถึงแนวปฏิบัติด้านบุคคลที่เกิดจากค่านิยมและทฤษฏีที่เกี่ยวข้องได้อย่างไร และส่งผลต่อโครงสร้างและกระบวนการในองค์การอย่างไร
จากโครงสร้างแบบลำดับขั้นไปสู่ความหลากหลาย (From Hierarchy to Variey)
ในการเปลี่ยนแปลงที่ได้กล่าวถึงข้างต้น รูปแบบองค์การในระบบราชการที่เป็นลำดับขั้น (hierarchical organization)เคยเป็นรูปแบบองค์การแบบเดียวมาตลอด จึงเป็นประเด็นที่สำคัญในการศึกษาหารูปแบบองค์การทางเลือกอื่นๆ การพัฒนาด้านใหม่นี้จะมุ่งเน้นการบริหารเชิงกลยุทธ์ (strategic management) ซึ่งทำให้ผู้บริหารจะต้องรับรู้ถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อโครงสร้างและค่านิยมที่เป็นพื้นฐานของแนวปฏิบัติในการบริหารงานบุคคล
หน้าที่หลักของการบริหารงานบุคคลดังที่กล่าวมา เช่น การสรรหา การคัดเลือก การวิเคราะห์และประเมินงาน การจัดกลุ่มตำแหน่งและการจ่ายค่าตอบแทน การประเมินผลการปฏิบัติงาน ระเบียบวินัย เป็นต้น นอกจากนั้นยังมีการประสานงาน (coordination) การจัดการความขัดแย้ง (conflict management) การสร้างความยึดเหนี่ยวของกลุ่ม (group cohesion) ภาวะผู้นำ (leadership) การมอบอำนาจ (empowerment)
ปัญหาที่ท้าทายในการบริหารงานบุคคลภาครัฐก็คือ จะได้คนเก่งอย่างไร ทำให้มีขวัญกำลังใจที่สูงอย่างไร สร้างความมุ่งมั่นในการทำงานต่อสาธารณะให้ดีได้อย่างไร รักษามาตรฐานด้านจริยธรรมที่ดีได้อย่างไร นอกเหนือจากนี้คือ จะทำอย่างไรที่จะสร้างแรงบันดาลใจให้มีความคิดสร้างสรรค์ได้อย่างไร สร้างความยึดเหนี่ยวของกลุ่มเพื่อให้สาธารณชนยอมรับได้อย่างไร และจะต้องทำอย่างไรให้มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความรับผิดชอบในการให้บริการได้อย่างไร ซึ่งในลำดับต่อไปจะต้องมีการศึกษาเชิงประจักษ์เพื่อหาเหตุแลผล (cause and effects) เพื่อสร้างองค์ความรู้ที่สนับสนุนแนวปฏิบัติของการบริหารงานบุคคลภาครัฐต่อไป
เชิงอรรถ
จาก “Great Thinkers in Personnel Management” โดย Robert B. Denhardt and Linda deLeon ใน The Handbook of Public Personnel Management, Jack Rabin, Thomas Vocino, W. Bartley Hildreth, Gerald J. Miller
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น