ธรรมาภิบาลและทฤษฎีองค์การ

Governance and Organization Theory

ธรรมาภิบาลและทฤษฎีองค์การ

โดย ดร. อนุรักษ์ วัฒนะถาวรวงศ์


            ในการปฏิรูปการจัดการภาครัฐเป็นผลที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงทั่วโลกที่มีวัตถุประสงค์ในการปรับปรุงการทำงานให้ดีขึ้น มีต้นทุนที่น้อยลง รวมทั้งสามารถตอบสนองประชาชนได้อย่างมีประสิทธิผล แนวคิดที่ได้นำมาใช้ในการปฏิรูปได้แก่ การใช้หลักเศรษฐศาสตร์ที่ใช้ทฤษฎีเจ้าของและตัวแทน ต้นทุนทางธุรกรรม และทางเลือกสาธารณะ ทำให้เกิดการแข่งขันขึ้นโดยมีแนวคิดที่ว่าภาครัฐทำงานได้มีประสิทธิภาพน้อยกว่าภาคเอกชน ส่งผลให้มีการทำสัญญาให้เอกชนรับงานของรัฐไปดำเนินการแทน และการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ทำให้รัฐต้องลดขนาดลงเพื่อที่จะลดค่าใช้ จ่ายที่จะต้องแบกรับต้นทุนที่สูงของโครงสร้างลำดับขั้น (hierarchy) ที่มีขนาดใหญ่มากและสามารถนำส่วนที่เหลือไปพัฒนาประเทศและตอบสนอง ความต้องการของประชาชนได้ นอกจากนั้นยังมีการสร้างค่านิยมตามหลักประชาธิปไตย คือ การรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) การเปิดเผย (openness) ความโปร่งใส (transparency) การเข้าถึง (accessibility) และมีการกระจายอำนาจ (decentralization) ให้ท้องถิ่นมีอิสระในการปกครองตนเอง รวมถึงการมีส่วนร่วมในทางการเมืองของประชาชน

Transforming Bureaucracies for The 21st Century: The New Democratic Governance Paradigm

            ในกระบวนทัศน์ของธรรมาภิบาลประชาธิปไตยแนวใหม่ (new democratic governance paradigm) จะต้องตอบคำถามที่สำคัญทั้งสี่ข้อดังนี้ หนึ่ง สิ่งที่รัฐควรทำอะไรบ้าง สอง รัฐควรทำอย่างไร สาม ใครควรเป็นผู้ควบคุมรัฐ และสี่ ใครจะได้ผลประโยชน์จากรัฐ หลักการชี้นำที่จะช่วยอธิบายคำถามทั้งสี่ข้อมีดังต่อไปนี้
            หลักการแรก คือ รัฐต้องมีขนาดเล็กลงที่ทำงานเองน้อย (smaller government does less) เป็นการตอบคำถามว่ารัฐควรทำอะไรบ้าง เป็นการลดค่าใช้จ่ายการจัดการ ลดขนาดให้เล็กลง ลดขั้นตอนให้เอกชนเข้ามารับงานของรัฐมากขึ้น และลดกฎเกณฑ์ต่าง ๆ เนื่องจากรัฐมีภาระค่าใช้จ่ายในดูแลค่าใช้จ่ายในการจัดการของรัฐที่มีขนาดใหญ่แบบลำดับขั้น จึงจำเป็นต้องทำให้ขนาดเล็กลงและมุ่งไปยังผลของงานมากกว่า และภาคเอกชนนั้นทำงานได้มีประสิทธิภาพมากกว่าในคุณภาพของสินค้าและบริการสาธารณะโดยใช้กลไกตลาดที่มีการแข่งขัน แทนที่จะผูกขาดอยู่กับรัฐซึ่งไม่มีแรงจูงใจในการปรับปรุงคุณภาพ รวมทั้งแนวคิดโลกไร้พรมแดน (globalization) ที่มีเศรษฐกิจการค้าเสรีและให้หลักทางด้านตลาดที่ใช้ภาคเอกชนในการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยรัฐต้องเป็นทั้งผู้สนับสนุนและเป็นหุ้นส่วนกับภาคเอกชนแทนที่จะเป็นเจ้านายหรือผู้รับใช้ของประชาชนที่ควบคุมภาคเอกชน
            หลักการอย่างที่สอง คือ วิสัยทัศน์ของโลกและความยืดหยุ่น (government with global vision and flexibility) เป็นการตอบคำถามว่ารัฐควรทำอย่างไรเพราะรัฐบาลต้องพึ่งพาสิ่งแวดล้อมของโลกมากกว่าเมื่อก่อน การเปลี่ยนแปลงตลอดเวลาและความไม่แน่นอนทำให้ต้องใช้ความยืดหยุ่นและต้องตอบสนองต่อความท้าทายที่เกิดขึ้นทั่วโลกอย่างสร้างสรรค์ ยุคไร้พรมแดนนี้จะทำให้เศรษฐกิจไม่มีขอบเขตส่งผลให้ลูกค้าที่เป็นประชาชนได้รับประโยชน์จากสินค้าที่ดีที่สุดในระบบการค้าของโลกที่กำกับโดย WTO, GATT, UNCTAD และธนาคารโลก รวมทั้งกลุ่มการค้าของ EU, OPEC, NAFTA และ APEC ก็มีความสำคัญมากขึ้น นอกจากนั้นเทคโนโลยีสารสนเทศยังทำให้มีการับรู้ข่าวสารที่เร็วขึ้น ซึ่งส่งผลให้ระยะทางไม่มีความสำคัญอีกต่อไป ทำให้คนเข้าใจร่วมกันว่าสิ่งใดถูกหรือผิดอย่างไร เช่น ในการสนับสนุนแนวคิดของสหประชาชาติเรื่องการพัฒนาอย่างยั่งยืน การปกป้องสิ่งแวดล้อม และสิทธิมนุษยชน ในทางการเมืองเองก็จะเห็นได้ว่าระบบประชาธิปไตยดีกว่าระบบคอมมิวนิสต์เพราะทำให้คนมีชีวิตที่ดีขึ้น เพราะเศรษฐกิจเป็นตัวขับเคลื่อนและใช้ค่านิยมประชาธิปไตย เช่น สิทธิประชาชน รัฐบาลมาจากการเลือกตั้ง การเปิดเผยของรัฐ และรัฐบาลท้องถิ่น ดังนั้นรัฐจะต้องมีความยืดหยุ่นโดยให้เอกชนรับดำเนินการแทนรัฐและมีการจ้างงานตามสัญญา
            หลักการที่สาม คือ รัฐต้องมีความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountable government) โดยประชาชนและนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ในประเทศที่มีสื่อเสรีจะทำให้การตรวจสอบรัฐมีความเข้มข้น และการปฏิรูปการจัดการนั้นจะมุ่งเน้นความเปิดเผย ความโปร่งใส และการเข้าถึงรัฐ เช่นมีการจัดตั้งสำนักงานตรวจการแผ่นดิน มีศาลปกครอง ออกกฎหมายการให้ข้อมูลอย่างเสรี มีประชาพิจารณ์ มีหน่วยงานต่อต้านการทุจริต เป็นต้น
            หลักการที่สี่ คือ ความยุติธรรมของรัฐ (government that is fair) เป็นการตอบคำถามที่ว่าใครจะได้ประโยชน์จากรัฐ ในการปฏิรูปการจัดการอาจจะมีทั้งผลดีและผลเสียต่อกลุ่มคนบางกลุ่ม ขึ้นอยู่กับว่าใครเป็นผู้ดำเนินการปฎิรูป ถ้าฝ่ายราชการเป็นผู้ปฎิรูปก็จะให้ผลประโยชน์กับตัวเองมากกว่า แต่ในหลักของความยุติธรรมมีได้สี่รูปแบบ แบบแรกเป็นความยุติธรรมทั่วโลกที่เป็นแนวปฎิบัติของรัฐ เช่น การพัฒนาอย่างยั่งยืน สิทธิมนุษยชน และการปกป้องสิ่งแวดล้อม แบบที่สองเป็นความยุติธรรมในรัฐธรรมนูญที่จะต้องให้นโยบายสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญของประเทศ แบบที่สามเป็นความยุติธรรมของรัฐที่จะต้องดำเนินนโยบายตามทำกำหนดไว้ เช่น การกระจายอำนาจ และแบบที่สี่เป็นความยุติธรรมของบุคคลที่จะต้องให้ความยุติธรรมเท่ากันกับทุกคน1
            ความคิดเห็นในทางปฏิบัติแล้วการปฎิรูปที่เป็นธรรมาภิบาลประชาธิปไตยที่ทำได้ให้ครอบคลุมหลักการทั้งหมดนี้ทำได้ยาก เพราะถึงแม้ว่ารัฐได้นำแนวคิดการปฏิรูปจากตะวันตกมาใช้ ก็ไม่ได้หมายความว่าจะประสบความสำเร็จ โดยเฉพาะในประเทศไทยที่มีค่านิยมไม่เหมือนกัน จากการปกครองตั้งแต่ระบบสมบูรณาญาสิทธิราช จนกระทั่งเปลี่ยนการปกครองเป็นระบบประชาธิปไตย ค่านิยมของเจ้าหน้าที่รัฐยังมีความเป็นข้าราชการอยู่สูง คือเป็นเจ้านายประชาชนมากกว่า เห็นแต่ผลประโยชน์ของตนเองสำคัญกว่าส่วนรวม ดังนั้นการปฏิรูปการจัดการของรัฐที่มีความตั้งใจที่จะก่อให้เกิดความมีประสิทธิภาพ โปร่งใส ตรวจสอบได้ ลดขนาดของรัฐ และมีการกระจายอำนาจ ใช้ระยะเวลานานตั้งแต่เริ่มต้นจนกระทั่งในปัจจุบัน ได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลหลายครั้งทำให้ผู้ทำการปฏิรูปไม่ได้ทำอย่างต่อเนื่อง ขึ้นอยู่กับว่าอำนาจอยู่กับฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายราชการ เพราะทั้งสองฝ่ายก็มุ่งที่จะควบคุมซึ่งกันและกัน รวมทั้งมุ่งแต่ผลประโยชน์ของตัวเองมากกว่าส่วนรวม ทำให้ผลการปฏิรูปที่ออกมามีการผสมผสาน ผิดเพี้ยนไป เพราะไม่ได้เข้าใจในการปฏิรูปแบบธรรมาภิบาลประชาธิปไตยอย่างแท้จริงและลึกซึ้ง และค่านิยมเก่า ๆ ของผู้นำไปปฏิบัติก็เปลี่ยนแปลงได้ยาก ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีการอบรมฝึกสอนให้มีความรู้ความเข้าใจในธรรมาภิบาลประชาธิปไตยอย่างทั่วถึงและมีความลึกซึ้งกว่านี้ ที่จะสามารถเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมเพื่อให้เกิดค่านิยมใหม่ที่สอดคล้องกับแนวคิดการปฎิรูปในที่สุด

Autonomisation of the Thai State: Some Observations
                     
            ในทางปฏิบัติของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) มีการจัดตั้งหน่วยงานอิสระ (autonomous public organization) หรือ APO โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะลดขนาดของโครงสร้างลำดับขั้นที่มีขนาดใหญ่ของรัฐไปเป็นหน่วยงานอิสระที่มีขนาดเล็กและอยู่นอกโครงสร้างลำดับขั้น ซึ่งมีการเปรียบเทียบการบริหารแบบระบบที่เป็นหนึ่งเดียว (unitary administrative system) กับการบริหารแบบหลายระบบ (multiple administrative system) ดังตารางที่ 1.2

ตารางที่ 1.2 เปรียบเทียบการบริหารแบบระบบเดียวกับการบริหารแบบหลายระบบ
การบริหารแบบระบบที่เป็นหนึ่งเดียว (unitary administrative system)
การบริหารแบบหลายระบบ (multiple administrative system)
ทุกคนจะอยู่ภายใต้โครงสร้างลำดับขั้นที่เป็นหนึ่งเดียว
ไม่ทุกคนที่จะอยู่ภายใต้โครงสร้างลำดับขั้นที่เป็นหนึ่งเดียว
รูปแบบการรวมแบบกระทรวง
กระทรวงถูกเปลี่ยนเป็นหน่วยงานอิสระที่มีวัตถุประสงค์เดียว
ผลของการขยายตัวเป็นแบบขนาดใหญ่ขึ้นและเป็นปิระมิดที่สูงขึ้น
ผลของการขยายตัวเป็นแบบเล็กกว่าในหน่วยงานอิสระต่าง ๆ
โครงสร้างลำดับขั้น (รัฐบาล)
โครงสร้างเครือข่าย (ธรรมาภิบาล)
หน่วยงานอิสระไม่ได้มีอิสระจากโครงสร้างลำดับขึ้นที่เป็นหนึ่งเดียว
หน่วยงานอิสระค่อนข้างมีอิสระจากโครงสร้างลำดับขึ้นที่เป็นหนึ่งเดียว

รูปแบบของหน่วยงานอิสระมีสามแบบ
            1. หน่วยงานอิสระแบบลักษณะตัวแทน (autonomisation through agentification) เป็นการนำแนวคิดตะวันตกมาใช้ จากปี 1999 ถึง ปี 2004 ได้มีการจัดตั้งหน่วยงานอิสระ 19 แห่งโดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบของสภา ที่มีเจ้ากระทรวงเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหาร กระทรวงศึกษามีสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา สถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ สำนักงานส่งเสริมสวัสดิการครูและบุคลากรทางการศึกษา สถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ สถาบันพัฒนาผู้บริหารการศึกษา กระทรวงพาณิชย์มี ศูนย์ส่งเสริมศิลปาชีพระหว่างประเทศและสถาบันวิจัยและพัฒนาอัญมณีและเครื่องประดับแห่งชาติ กระทรวงท่องเที่ยวและกีฬามี สำนักงานส่งเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการและองค์การบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์มี สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน กระทรวงวัฒนธรรมมี ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีมี สำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอากาศและภูมิสารสนเทศ กระทรวงพลังงานมี สถาบันบริหารกองทุนพลังงาน กระทรวงสาธารณสุขมี โรงพยาบาลบ้านแพ้ว สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศมี สำนักงานส่งเสริมอุตสาหกรรมซอฟแวร์แห่งชาติ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์มี สำนักงานการวิจัยการเกษตร สำนักนายกรัฐมนตรีมี กรมทรัพสินย์ทางปัญญา กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง
            2. หน่วยงานอิสระที่บังคับใช้ในรัฐธรรมนูญปี 1997 ที่เป็นตัวแทนผ่านประชาธิปไตย (autonomization through democratization) โดยมีวัตถุประสงค์ในการสนับสนุนธรรมาภิบาล ความโปร่งใสและความเปิดเผยของรัฐบาล เช่น สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง คณะกรรมการป้องกันและปราบปราบทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการเลือกตั้ง สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ และสำนักงานคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ
            3. องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นที่เป็นหน่วยงานอิสระผ่านการกระจายอำนาจ (autonomisation through decentralisation) โดยใช้หลักการบริหารตนเองและความต้องการของประชาชน ในปี 2006 รัฐบาลส่วนกลางจะต้องจัดสรรงบประมาณ 35 เปอร์เซนต์ให้กับองค์การบริ หารส่วนท้องถิ่นและให้อำนาจในการจัดเก็บรายได้และภาษีอีกด้วย ซึ่งจะประกอบด้วย องการค์บริหารส่วนจังหวัด 74 แห่ง องค์การบริหารส่วนเทศบาล 289 แห่ง และ องค์การบริหารส่วนตำบล 2,496 แห่ง รวมทั้งการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษของกรุงเทพและพัทยา
            แต่ในความพยายามจัดตั้งหน่วยงานอิสระส่งผลที่ไม่ได้ตั้งใจเกิดขึ้นดังตารางที่ 1.3 แสดงถึงข้อแตกต่างของผลที่ตั้งใจและไม่ได้ตั้งใจ

ตารางที่ 1.3 ข้อแตกต่างของผลที่ตั้งใจและไม่ได้ตั้งใจ
ลักษณะของหน่วยงานอิสระ
ผลที่ตั้งใจแต่แรก
ผลที่ไม่ได้ตั้งใจให้เกิดขึ้น
หน่วยงานอิสระ
▪ ประสิทธิภาพ และมีความเป็นราชการน้อย
▪ เป็นงานเฉพาะด้านที่บริหารโดยมืออาชีพ
▪ มีอิสระในการบริหาร
▪ มีซีอีโอที่มีอำนาจ และคณะกรรมการไม่มีอำนาจ
▪ มีหน้าที่ตามสังคม
▪ ก็ยังเกิดความล่าช้าขึ้น มีการทุจริตคอรัปชั่น
▪ ไม่สามารถจูงใจมืออาชีพที่เก่งมาได้
▪ จำกัดเสรีภาพในการบริหาร
▪ ซีอีโอไม่มีอำนาจ แต่คณะกรรมการมีอำนาจ
▪ มีหน้าที่ตามฝ่ายการเมือง
หนวยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ
▪ เป็นกลาง
▪ มีความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้
▪ มีความโปร่งใสและเปิดเผย
▪ เป็นอำนาจของประชาชน
▪ มีการแทรกแซงทางการเมือง
▪ มีมาตรฐานสองแบบ
▪ เป็นเครื่องมือของนายกรัฐมนตรี
▪ เป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรี
การปกครองส่วนท้องถิ่น
▪ อำนาจของประชาชนผ่านการปกครองส่วนท้องถิ่น
▪ เป็นการสนับสนุนจากรัฐบาลส่วนกลาง
▪ การปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจและรัฐบาลส่วนกลางมีขนาดเล็กลง
▪ การเมืองส่วนท้องถิ่นเป็นมาเฟียในการสร้างฐานอำนาจให้ฝ่ายการเมืองระดับชาติโดยใช้เพื่อนและญาติเข้ามา
▪ รัฐบาลส่วนกลางไม่อยากกระจายอำนาจ
▪ ฝ่ายปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีอำนาจ และรัฐบาลส่วน กลางยังมีอำนาจมากอยู่

            การจัดตั้งหน่วยงานอิสระเป็นความพยายามช่วงชิงของฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนกับฝ่ายราชการ ในการสร้างความสมดุลย์ของอำนาจโดยสร้างหน่วยงานอิสระที่ขึ้นตรงกับฝ่ายการเมือง แต่ถ้านายกรัฐมนตรีสามารถควบคุมสถาบันที่เป็นหน่วยงานอิส ระที่ใช้ตรวจสอบได้ ก็จะเป็นเครื่องมือทางการเมืองที่จะใช้สร้างคะแนนนิยมหรือทำลายคู่ต่อสู้ทางการเมืองได้ ก็จะเป็นคำถามว่าแล้วใครจะปกป้องผู้ปกป้อง (who guard the guardians?) แต่ในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นนั้น ฝ่ายราชการส่วนกลางจะต่อต้านการกระจายอำนาจการบริหารให้ส่วนท้องถิ่น เช่น กระทรวงศึกษาธิการและกระทรวงสาธารณสุข แต่อย่างไรก็ตามการเมืองส่วนท้องถิ่นก็ได้ยึดติดกับการเมืองระดับชาติอีกด้วย เช่น ญาติหรือเพื่อนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเข้าไปสู่ตำแหน่งทางการเมืองท้องถิ่น เพื่อช่วยหาเสียงระดับชาติให้กับนักการเมืองผู้ที่ได้สนับสนุนต่อไป
            ในทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นในรัฐบาลของทักษิณการได้มีการใช้หน่วยงานอิสระนี้เพื่อผลประโยชน์ของตัวเอง เช่น การใช้กรมทรัพสินย์ทางปัญญาและกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองในการหาเสียง ยังมีการแทรกแซงหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญที่ใช้ตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลโดยการแต่งตั้งพวกพ้องของตัวเองเข้าไปดำรงตำแหน่งเพื่อเสริมอำนาจทางการเมือง และกำจัดคู่แข่งทางการเมืองโดยใช้การปฏิบัติที่มีสองมาตรฐาน ในการปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีวัตถุประสงค์ในการปกครองตนเองที่มีเงินอุดหนุนจากรัฐบาลส่วนกลาง ก็ได้รับผลกระทบจากฝ่ายการเมืองที่ส่งเพื่อนและญาติของตัวเองเข้าไปดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ก็ยังเป็นระบบอุปถัมย์และยังมีการทุจริตคอรัปชั่นอยู่ ซึ่งผู้ที่ได้รับเลือกในท้องถิ่นก็จะเป็นฐานในการเติบโตในการเมืองระดับชาติต่อไป2

ความคิดเห็น 

            เห็นด้วยกับแนวปฎิบัติที่เกิดขึ้นในการจัดตั้งหน่วยงานอิสระ รัฐจะต้องมีความมุ่งมั่นในการปฏิรูปเพื่อให้ได้ตามวัตถุประสงค์ที่ตั้งใจไว้ และฝ่ายราชการจะต้องมีการอบรมทำความเข้าใจในความจำเป็นในการปฎิรูปการจัดการเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติ ไม่ใช่ห่วงแต่ผลประโยชน์ของตัวเองที่จะเสียอำนาจไป นอกจากนั้นจะต้องสร้างหน่วยงานอิสระที่ใช้ในการตรวจสอบให้มีความเข้มแข็งที่มีความน่าเชื่อถือเพื่อสร้างค่านิยมในจริยธรรม ความซื่อสัตย์สุจริต และมีความยุติธรรมในสังคมให้ได้

A Public Management for All Seasons? – Christopher Hood

            การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ได้เกิดขึ้นจากแนวโน้มดังนี้ มีการลดขนาดการเติบโตของรัฐ มีการแปรรูปโดยให้ให้เอกชนรับดำเนินการแทน มีการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศในการพัฒนาการผลิตสินค้าแลบริการสาธารณะ และเป็นหัวข้อในความร่วมมือระหว่างประเทศในประเด็นการจัดการภาครัฐ การกำหนดนโยบาย และความร่วมมือต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น จึงเป็นที่มาของหลักนิยมในการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (doctrines of NPM) ซึ่งมีองค์ประกอบดังตาราง 1.4 นี้

ตาราง 1.4 องค์ประกอบที่เป็นหลักนิยมของการจัดการภาครัฐแนวใหม่
หลักนิยม (doctrine)
ความหมาย (meaning)
การให้เหตุผล (typical justification)
1. การใช้มืออาชีพดำเนินการในภาครัฐ
มีอำนาจอิสระในการจัดการ
มีการตรวจสอบได้ที่มีความรับผิดชอบที่ชัเดจน
2. มาตรฐานและการประเมินผลงาน
มีเป้าหมาย ตัวชี้วัดความสำเร็จเชิงปริมาณ โดยเฉพาะการบริการอย่างมืออาชีพ
มีการตรวจสอบที่มีเป้าหมายที่ชัดเจน ประสิทธิภาพต้องมองที่วัตถุประสงค์
3. มุ่งเน้นผลลัพธ์
การจัดสรรทรัพยากรและรางวัลตามผลงาน
มุ่งเน้นผลลัพธ์มากกว่าวิธีการทำงาน
4. มุ่งไปยังการทำให้หน่วยงานในภาครัฐ
เล็กลง
แยกหน่วยงานที่เป็นหนึ่งเดียวออกเป็นส่วนต่าง ๆ ในการกระจายอำนาจเพื่อให้มีความเป็นธรรม
จำเป็นต้องสร้างหน่วยงานต่าง ๆ ในการจัดการ ให้มีการแยกการจัดหาและการผลิตออกจากกัน เพื่อประโยชน์ทางด้านประสิทธิภาพ จากการใช้สัญญาให้ผู้อื่นมาดำเนินการแทน
5. มุ่งไปยังการแข่งขันที่มากขึ้นในภาครัฐ
เป็นวิธีการใช้สัญญาของรัฐ
การแข่งขันทำให้ลดต้นทุนและมีมาตรฐานสูงขึ้น
6. เน้นแนวทางบริหารของภาคเอกชน
เปลี่ยนจากจริยธรรมการบริการสาธารณะแบบทหาร ให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้นในการจ้างและให้รางวัล
จำเป็นต้องใช้เครื่องมือการจัดการแบบเอกชนที่พิสูจน์แล้วในภาครัฐ
7. เน้นการใช้หลักการและหลักประหยัดในการใช้ทรัพยากร
ลดต้นทุนทางตรง มีการสร้างวินัย ต่อต้านความต้องการของสหภาพ และลดต้นทุนที่ปรับตัวเป็นแบบธุรกิจ
จำเป็นต้องตรวจสอบความต้องการทรัพยากรในภาครัฐ และทำให้มากขึ้นแต่จ่ายน้อยลง

            ในความหมายของการจัดการภาครัฐแนวใหม่มากจากการใช้หลักเศรษฐศาสตร์ที่มีทางเลือกสาธารณะ (public choice) ทฤษฎีต้นทุนการทำธุรกรรม (transaction cost theory) และทฤษฎีเจ้าของตัวแทน (principal-agent theory) ที่ส่งผลให้เกิดการแข่งขัน มีทางเลือกมากขึ้น มีความโปร่งใส และมีการใช้ค่าตอบแทนจูงใจ รวมกับหลักบริหารธุรกิจที่มีการใช้มืออาชีพที่มีความสามารถมาจัดการทำให้ผลการทำงานดีขึ้น
            นอกจากนั้น Hood ยังได้ใช้ค่านิยมของการจัดการภาครัฐ โดยแบ่งเป็น ค่านิยมแบบซิกม่า (sigma-type values) ที่เน้นความประหยัดและตรงตามวัตถุประสงค์ (lean & purposeful) ค่านิยมแบบเทต้า (theta-type values) ที่เน้นความซื่อสัตย์และความยุติธรรม (honest & fair) และค่านิยมแบบแลมด้า (lambda-type values) ที่เน้นคงทนและการฟื้นตัวเร็ว (robust & resilient) โดยนำมุมมองของค่านิยมเหล่านี้มาเปรียบเทียบในการนำมาใช้ ถ้ามีค่านิยมอย่างหนึ่งมาก ค่านิยมอีกอย่างหนึ่งก็จะลดลงไป เป็นไปไม่ได้ที่จะมีค่านิยมทั้งหมดในการบริหารที่เท่ากัน3

ความคิดเห็น 

            เห็นด้วยกับการจัดการภาครัฐของ Hood ที่นำหลักการบริหารแบบมืออาชีพของบริหารธุรกิจและหลักเศรษฐศาสตร์เข้ามาใช้ในการจัดการภาครัฐแนวใหม่ และได้ให้มุมมองในมิติอื่น ๆ ด้วยนอกเหนือจากประโยชน์หลักของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ที่มีประสิทธิภาพ ความโปร่งใส การตรวจสอบได้ และการกระจายอำนาจ แต่ก็ไม่ลืมมองค่านิยมอื่นที่สำคัญในการจัดการภาครัฐ เช่น ความซื่อสัตย์ ความยุติธรรม ความเชื่อถือได้ การปรับตัวได้ เป็นต้น ซึ่งในทางปฎิบัติจะต้องมีค่าที่นิยมที่สำคัญต่าง ๆ เหล่านี้ในการจัดการภาครัฐ

The New Governance: Governing without Government – R.A. W. Rhodes

            Rhodes ได้แยกให้เห็นความหมายของธรรมาภิบาล (governance) ที่มีความหมายมากกว่ารัฐบาล (government) โดยมีความแตกต่างในวิธีใช้ทั้งหมดหกแบบดังต่อไปนี้
            1. ธรรมาภิบาลแบบลดขนาดของรัฐ (governance as the minimal state) การใช้กลไกตลาดและการให้เอกชนเข้ามาดำเนินการแทนรัฐทำให้รัฐสามารถลดขนาดได้ ทำให้ลดค่าใช้จ่ายและมีประสิทธิภาพมากขึ้น
            2. ธรรมาภิบาลแบบบริษัทธรรมาภิลาล (governance as corporate governance) เป็นการใช้ระบบที่ใช้สั่งการและควบคุมองค์การ โดยมีหลักการสามข้อคือ การเปิดเผยข้อมูล การบรูณาการ และการตรวจสอบได้ ที่ทำให้มีความรับผิดชอบรายบุคคลต่อผลที่ตัวเองได้กระทำ ซึ่งเป็นหัวใจหลักของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) และธรรมาภิบาลที่ดี (good governance)
            3. ธรรมาภิบาลเป็นการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (governance s the New Public Administration) ที่มีสองความหมายคือ การใช้การจัด การนิยม (managerialsim) ที่เป็นการนำแนวคิดการบริหารธุรกิจเข้ามาใช้ในการจัดการภาครัฐที่เน้นการจัดการอย่างมืออาชีพ มีการวัดผลการปฎิบัติงาน มุ่งเน้นผลลัพธ์ ความคุ้มค่าของเงิน และความใกล้ชิดกับลูกค้า ในอีกความหมายคือเศรษฐศาสตร์สถาบันแนวใหม่ (new insti-tutional economics) ที่ใช้โครงสร้างค่าตอบแทนจูงใจ เช่น การแข่งขันของตลาด ในการให้บริการสาธารณะของรัฐ โดยเน้นการแยกส่วน (disaggregation) ของระบบราชการ มีการแข่งขันกันโดยใช้รูปแบบของการให้สัญญา ทำรูปแบบกึ่งตลาด(quasi-market) และมีทางเลือกให้กับผู้บริโภค (consumer choice)
            4. ธรรมาภิบาลเป็นธรรมาภิบาลที่ดี (governance as good governance) ที่ธนาคารโลกได้กำหนดหลักธรรมาภิบาลที่ดีเพื่อเป็นแนวปฏิบัติให้กับประเทศในโลกที่สาม (Third World) เพื่อแลกเปลี่ยนกับการช่วยเหลือทางด้านการเงิน ที่ประกอบด้วย บริการสาธารณะที่มีประ สิทธิภาพ ระบบยุติธรรมที่เป็นอิสระ มีการตรวจสอบติดตามได้ในเงินของรัฐ มีผู้ตรวจสอบอิสระ มีกฎหมายสิทธิมนุษยชน มีโครงสร้างสถาบันที่เป็นพหุนิยม และมีเสรีภาพของสื่อ
            5. ธรรมาภิบาลเป็นระบบสังคมแบบไซเบอร์ (governance as socio-cybernetic system) ซึ่งผลสัมฤทธิ์นั้นมาจากการปฏิสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นมาของผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดในสังคม การบริหารแบบดั้งเดิมนั้นได้กำหนดนโยบายมาจากส่วนกลาง แต่ในธรรมาภิบาลที่เป็นระบบสังคมแบบไซเบอร์นั้นจะเป็นรูปแบบการปฏิสัมพันธ์ของการเมือง ระบบโครงสร้างลำดับขั้น และสังคมที่มีองค์การจัดการดูแลได้ด้วยตัวเอง (social self-organization) ซึ่งมีการเสริมซึ่งกันและกัน ทำให้มีความรับผิดชอบและการตรวจสอบได้ โดยไม่ได้มองรัฐเป็นศูนย์กลางอีกต่อไป แต่รัฐจะเป็นผู้สนับสนุนการปฏิสัมพันธ์ของสังคมและการเมือง
            6. ธรรมาภิบาลเป็นเครือข่ายขององค์การที่จัดการดูแลได้ด้วยตัวเอง (governance as self-organizing networks) เป็นการกระจายอำนาจให้รัฐบาลท้องถิ่น เป็นระบบธรรมาภิบาลท้องถิ่น (local governance) ดังนั้นธรรมาภิบาลคือการจัดการเครือข่าย (network) ที่ใช้กลไกการประสานงานกันของกิจกรรมต่าง ๆ ซึ่งจะต้องใช้ชื่อเสียง ความไว้วางใจ และการพึ่งพาอาศัยซึ่งกันและกัน ดังนั้นองค์การในเครือข่ายจะต้องสามารถจัดการดูแลตัวเองได้ การให้อำนาจปกครองตนเอง (autonomy ไม่ใช่แค่เพียงอิสรภาพแต่ต้องสามารถจัดการดูแลตัวเองได้ด้วย
            ดังนั้นธรรมาภิบาลเป็นคำจำกัดความเบื้องต้นที่หมายถึงการจัดการดูแลตัวเอง (self-organizing) และเครือข่ายระหว่างองค์การ (inter-organizational network) โดยมีคุณลักษณะร่วมกันดังนี้ มีการพึ่งพากันระหว่างองค์การ (interdependence) เป็นการปฏิสัมพันธ์ระหว่างเครือข่ายสมาชิกในการแลกเปลี่ยนทรัพยากรและเป้าหมายร่วมกัน (interaction) มีการสร้างกฎกติกาเหมือนการเล่นเกมส์ (game-like interaction) ที่ตกลงร่วมกันของสมาชิกในเครือข่าย และมีอำนาจในการปกครองตัวเอง (autonomy) ที่สามารถจัดการดูแลตัวเองได้ด้วย (self-organizing)
            Rhodes ยังได้อธิบายการทำให้รัฐกลวง (hollow out) โดยมีการมอบงานให้เอกชนมากขึ้นและลดการแทรกแซงของรัฐ ลดหน้าที่ของรัฐบาลกลางและท้องถิ่นลงให้หน่วยงานอื่นรับไปดำเนินการแทน และลดอำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐโดยใช้การจัดการภาครัฐแนวใหม่ ที่เน้นการจัดการที่มีความรับผิดชอบตรวจสอบได้ (managerial accountability) และมีการควบคุมจากฝ่ายการเมืองที่ชัดเจน ดังนั้นภาครัฐจะมีขนาดที่เล็กลงและมีการกระจายตัวออกไป (smaller and fragmented) ก็อาจนำไปสู่ปัญหาการควบคุมการนำไปปฏิบัติ การควบคุมค่าใช้จ่ายก็ยากขึ้น รวมถึงการตรวจสอบติดตามที่มีความซับซ้อนขึ้น
ในธรรมาภิบาลแนวใหม่ (new governance) นี้ได้แสดงให้เห็นถึงจุดอ่อนของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) ดังนี้ การมุ่งเน้นความคุ้มค่าของเงินทำให้ละเลยการประสานงานของหน่วยงานต่าง ๆ และไม่มีการสร้างเป้าหมายร่วมกัน ไม่มีการให้ความสำ คัญกับการจัดการสร้างความสัมพันธ์ของเครือข่าย และการที่มุ่งแต่ผลลัพธ์และความรับผิดชอบเป็นรายบุคคลของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ไม่เหมาะกับการจัดการแบบที่ใช้เครือข่ายที่สัมพันธ์กันที่มีความรับผิดชอบในผลลัพธ์ร่วมกัน รวมทั้งการแข่งขันต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นทำให้ลดความสำคัญในการสร้างการพึ่งพาอาศัยกันของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่อยู่ในเครือข่าย ทำให้ขาดความไว้วางใจที่จะนำไปสู่ความสมดุลย์ต่อไปนอกจากนั้น ยังมีการจัดการระหว่างหน่วยงานของรัฐ (intergovernmental management) หรือ IGM เป็นการลดช่องว่างของการกำหนดนโย บาย (steering) และผลสัมฤทธ์ (outcome) โดยมีลักษณะของการแก้ปัญหา กฎกติการะหว่งหน่วยงาน และการสร้างเครือข่าย เพื่อให้เกิดการจัดการร่วมกัน4

ความคิดเห็น 

            เห็นด้วยกับกับแนวคิดในการสร้างการประสานงานร่วมกันระหว่างหน่วยงาน เพราะแต่ละหน่วยงานเองก็มีเป้าหมายของตัวเองที่จะต้องบรรลุซึ่งก็มีโอกาสในการทำงานแบบต่างคนต่างทำขึ้นมา จึงจำเป็นที่จะต้องมีการบูรณาการแนวทางการทำงานของทุกหน่วยงานเพื่อที่จะตอบสนองความต้องการของประชาชนให้ดีที่สุด ส่วนในการให้องค์การจัดการดูแลตัวเองได้นั้นคงเป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะในการสร้างเครือข่ายองค์การต่าง ๆ เพราะการสร้างความไว้วางใจและการตั้งเป้าหมายร่วมกันทำได้ยาก ในแนวคิดของทางเลือกสาธารณะ (public choice) ทุกคนยังมีความต้องการที่จะได้ผลประโยชน์ของตัวเองสูงสุดโดยมีค่าใช้จ่ายน้อยสุดนั้น จะทำให้มีการแทรกแซงจากกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอิทธิพล ทำให้ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนโดยส่วนใหญ่ได้ ถึงแม้ว่าจะเป็นประชา ธิปไตยที่ให้ทุกคนมีส่วนร่วมเองก็ตาม ซึ่ง Rhodes ไม่ได้พูดถึงปัจจัยด้านอำนาจและอิทธิพลที่มีผลต่อการตัดสินใจ

Importing Governance into the Thai Polity: Competing Hybrids and Reform Consequences

            การนำแนวคิดธรรมาภิบาล (governance) มาใช้ในประเทศไทยทำให้เกิดการตีความหมายที่แตกต่างกันและส่งผลที่ตามมาจากการตีความหมายนี้ได้หลายแบบ ทำให้ผิดเพี้ยนไปจากเดิมมีรูปร่างผสมผสานกัน ในตารางที่ 1.5 จะแสดงถึงการตีความหมายของธรรมภิบาลที่แตกต่างกันหกรูปแบบ
ในการปฎิรูปการจัดการภาครัฐที่มีการตีความหมายของธรรมาภิบาลต่าง ๆ ทำให้ผลของการปฏิรูปเป็นแบบผสมผสานตามแนวคิดที่ได้ตีความหมาย ทำให้เกิดความสับสนวุ่นวาย (chaos) เพราะขาดความรู้ความเข้าใจในธรรมาภิบาลอย่างลึกซึ้ง ในมุมมองแต่ละความหมายก็ให้ผลที่ออกมาแต่ละอย่างไม่เหมือนกัน5

ความคิดเห็น 

            เห็นด้วยกับผลที่เกิดขึ้นของการปฎิรูปที่ผิดเพี้ยนไปจากเดิม รัฐจะต้องสร้างความเข้าใจในความหมายของธรรมาภิบาลที่ถูกต้องอย่างแท้จริง ไม่ใช่ขึ้นอยู่ฝ่ายใดที่มีอำนาจก็จะเปลี่ยนแนวทางธรรมาภิบาลตามความหมายของตัวเอง จะต้องบรรลุวัตถุประสงค์ของธรรมภิบาลที่มีแนวคิดประชาธิปไตยจริง ๆ รัฐจะต้องรณรงค์สนับสนุนการใช้หลักธรรมาภิบาลให้เป็นที่เข้าใจในแนวเดียวกัน มีค่านิยมแบบเดียวกันเพื่อใช้เป็นหลักในการปฏิรูปการจัดการภาครัฐและเป็นพื้นฐานของการพัฒนาประเทศต่อไป

The Public Service, the Changing State, and Governance – B. Guy Peters

            Peter ได้กล่าวถึงวิสัยทัศน์ของรัฐและธรรมาภิบาลโดยแบ่งทางเลือกในการจัดการออกเป็นสี่แบบ ที่มีปัจจัยด้านโครงสร้าง (structure) ดูว่าจะจัดองค์การอย่างไร ปัจจัยด้านบุคคล (personnel) ดูว่าจะสรรหาคนอย่างไร ปัจจัยด้านนโยบาย (policy process) ในการกำหนดนโยบาย เพื่อเป็นกรอบแนวความคิดว่าอะไรเป็นจะทำให้เป็นรัฐบาลที่ดี (good government) ได้ ตาราง 1.6 แสดงถึงตัวแบบการจัดการต่าง ๆ

ตาราง 1.6 ทางเลือกในการจัดการภาครัฐ
ทางเลือกที่ใช้
โครงสร้าง
การจัดการ
นโยบาย
ผลประโยชน์สาธารณะ
สรุป
แบบตลาด
(market model)
รัฐมีขนาดเล็กลง ใช้กลไกตลาด สร้างการแข่งขัน ให้เอกชนเข้ามาทำสัญญาดำเนินการ มีการแปรรูป
จ่ายตามผลงาน
ใช้สัญญาจ้างงาน
การจัดการรัฐแบบเป็นเจ้าของ มีการกระจายอำนาจการจัดการ
เน้นความมีประสิทธิภาพ ความประหยัด ประชาชนเป็นลูกค้า
ลดความเป็นข้าราชการลง ใช้แนวคิดบริหารธุรกิจของเอกชนมาใช้
รัฐที่มีส่วนร่วม (participatory state)
ให้พนักงานและลูกค้ามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ โครงสร้างแบบราบ มีช่องทางการมีส่วนร่วมมาก
ระดับล่างจะตัดสินใจได้ดีกว่าเพราะอยู่ใกล้ข้อมูลและลูกค้า
การกำหนดนโยบายจากล่างขึ้นบน มีการการจายอำนาจในการตัดสินใจ
มีส่วนร่วมในการตัดสินใจในการกำหนดนโยบาย
ต่อต้านแนวคิดตลาด เป็นแนวคิดแบบประชาธิปไตย
รัฐแบบยืดหยุ่น (flexible government)
มีความยืดหยุ่นในโครงสร้าง เพื่อตอบสนองการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม
เพิ่มการจ้างงานแบบชั่วคราว ปรับการจ้างงานให้เหมาะสมกับความต้องการได้
การจ้างงานตลอดชีพเป็นอุปสรรคต่อนวัตกรรม
มีอิสระเสรีในความคิด
มีต้นทุนที่ลดลงและมีนวัตกรรมมากขึ้น
อาจมีปัญหาความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability)
รัฐแบบผ่อนคลายกฎ (deregulated government)
ลดกฎระเบียบต่าง ๆ ที่ใช้ควบคุม ลดการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง
มีส่วนร่วมในการตัดสินใจในทุกระดับขององค์การ
รัฐเป็นผู้กำหนดนโยบายอย่างชัดเจนมากกว่าที่จะทำเอง
ผลประโยชน์สาธารณะดำเนินการโดยคนอื่นที่มีประสิทธิภาพมากกว่า
อาจมีปัญหาเรื่องค่านิยมประชาธิปไตยและการตรวจสอบ

            ในการนำทางเลือกการจัดการต่าง ๆ มาใช้นั้นในแต่ละแบบนั้นก็มีข้อดีและข้อเสียในตัวมันเอง การนำไปประยุกต์ใช้ต้องขึ้นอยู่กันสถานการณ์ที่เกิดขึ้น เช่น ในวิกฤติเศรษฐกิจควรใช้แบบตลาดที่มีข้อดีในประสิทธิภาพ แต่อย่างไรก็ตาม ไม่ควรมองข้ามค่านิยมอื่นในการจัดการบริหารแบบดั้งเดิมที่มีความเป็นกลาง จริยธรรม มากกว่าการใช้แนวคิดธุรกิจเพื่อความมีประสิทธิภาพอย่างเดียว6

ความคิดเห็น 

            เห็นด้วยกับการใช้ทางเลือกการจัดการต่าง ๆ ตามสถานการณ์ที่เกิดขึ้น เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน โดยเฉพาะการใช้การจัดการแบบผสมผสานกันให้เหมาะสม ในทางปฏิบัติแล้วยังมีปัจจัยอีกหลายอย่างที่จะต้องพิจารณา เช่น วัฒนธรรมของเจ้าหน้าที่รัฐ ความพร้อมของประชาชนในการมีส่วนร่วมแบบประชาธิปไตย ความมั่นคงในทางการเมือง เศรษฐกิจของประเทศ ความมีจริย ธรรม เป็นต้น








เชิงอรรถ

1จาก “Transforming Bureaucracies for the 21st Century: The New Democracy Governance Paradigm”
โดย Bidhya Bowornwathana, 1997, หน้า 667-679

2จาก “Autonomisation of The Thai State: Some Observation”
โดย Bidhya Bowornwathana, 2006, หน้า 27-34.

3จาก “A Public Management for All Season?”
โดย Christopher Hood, 2005, 1991, หน้า 3-19.

4จาก “The New Governance: Governing without Government”
โดย R.A. W. Rhodes, 1996, หน้า 652-667.

5จาก “Importing Governance into the Thai Polity: Competing Hybrids and Reform Consequences”
โดย Bidhya Bowornwathana, 2008, หน้า 5-20

6จาก “The Public Service, the Changing State, and Governance”
โดย B. Guy Peters, 1993, หน้า 288-317.