แนวคิดของการตลาดกับการประยุกต์ใช้ในการบริหารรัฐกิจ
(Market Mechanism in Public Administration)
โดย ดร. อนุรักษ์ วัฒนะถาวรวงศ์
บทนำ
การจัดการภาครัฐได้มีการเปลี่ยนแปลงในหลายประเทศ โดยที่กระบวนทัศน์ใหม่ได้ท้าทายสิ่งที่เป็นหลักการบริหารแบบดั้งเดิม (traditional model of public administration) ดังนี้ ประการแรก คือ ระบบราชการ (bureaucracy) ที่รัฐบาลนำมาใช้ในการจัดองค์การที่เป็นโครงสร้างลำดับขั้น (hierarchy) จากแนวคิดของ Max Weber ประการที่สอง คือ การใช้วิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวในการทำงานและขั้นตอนการปฏิบัติงานที่ได้นำมาเป็นคู่มือในการทำงานของนักบริหารที่จะต้องปฏิบัติตาม เป็นแนวคิดการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ (scientific management) โดย Frederick Taylor ประการที่สาม คือ การให้รัฐนั้นเป็นผู้ดำเนินการส่งมอบ (bureaucratic delivery) สินค้าและบริการสาธารณะที่ได้กำหนดนโยบายไว้ ประการที่สี่ คือ การแยกการบริหารออกจากการเมือง (political/administration dichotomy) ที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กำหนดนโยบายและฝ่ายบริหารเป็นผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ ประการที่ห้า คือ แรงจูงใจของเจ้าหน้าที่รัฐที่ต้องให้บริการในผลประโยชน์สาธารณะ (public interest) มีความเห็นแก่ผลประโยชน์ของตัวเองมากกว่า ประการที่หก คือ อาชีพราชการ (professional bureaucracy) นั้นเป็นการจ้างงานตลอดชีพ ทำให้ขาดแรงจูงในการปรับปรุงหรือพัฒนางานของตัวเอง แต่เป็นการรับใช้การเมืองมากกว่า ประการที่เจ็ด คือ งานของระบบราชการที่เป็นการบริหาร (administrative) เป็นการทำงานตามกฎระเบียบมากกว่าที่จะเป็นการรับผิดชอบถึงผลสัมฤทธิ์
หลักการบริหารแบบดั้งเดิมทั้งเจ็ดประการนี้ ได้ถูกท้าทายดังนี้ ระบบราชการที่คิดว่าเป็นระบบที่ดีที่สุดนั้น ก็ไม่สามารถที่จะใช้งานได้ดีในทุกสถานการณ์และยังส่งผลที่ตามมาในแง่ลบอีกด้วย แนวคิดของวิธีทำงานที่ดีที่สุดวิธีเดียวก็ดูแข็งเกินไปในการปฏิบัติงานจริง การบริหารงานแบบยืดหยุ่นต่างหากที่ได้นำมาจากภาคเอกชนนั้นน่าจะใช้ได้ดีกว่าในการจัดการภาครัฐ การที่รัฐเป็นผู้ดำเนินการจัดหาสินค้าและบริการสาธารณะเองนั้น ก็ไม่มีประสิทธิภาพเทียบเท่ากับภาคเอกชนหรือหน่วยงานที่ไม่ใช่รัฐ รัฐน่าจะเป็นผู้สนับสนุนหรือให้สัญญามากกว่า การแยกบริหารออกจากการเมือง ในความเป็นจริงแล้วการบริหารและการเมืองไม่สามารถแยกกันได้อย่างเด็ดขาด ผลประโยชน์สาธารณะต้องมาก่อนผลประโยชน์ส่วนตัว การจ้างงานแบบตลอดชีพของราชการนั้นทำให้ระบบมีความอ่อนแอไม่มีการการพัฒนา ขณะที่ในภาคเอกชนก็ไม่ได้ใช้วิธีนี้ และในการบริหารจัดการจะต้องมีความรับผิดชอบที่จะบรรลุผลสัมฤทธิ์ที่กำหนดไว้ แทนที่จะทำตามกฎระเบียบเพียงอย่างเดียว
เมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในปี 1980 ทำให้รัฐต้องทบทวนบทบาทในการทำงานของตัวเองใหม่และต้องการการเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้น เพื่อที่จะตั้งรับปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นจากทั้งภายในองค์การเองและภายนอกองค์การที่อยู่ในสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา และไม่คงที่เหมือนในอดีต ประชาชนได้พากันร้องเรียนการทำงานที่แย่ของเจ้าหน้าที่รัฐ กฎระเบียบที่เคร่งครัดเกินไป การทำงานที่ล่าช้ามาก การบริการที่ไม่เป็นมิตร และมีการทุจริตคอรัปชั่น จึงมีความจำเป็นที่จะต้องเปลี่ยนแปลงอย่างจริงจัง จึงเป็นที่มาของแนวคิดการปฏิรูปการจัดการให้ดีขึ้น
การเกิดขึ้นมาของวิธีการแบบใหม่ (emergence of a new approach)
ในต้นปี 1990 นี้ได้มีแบบการจัดการภาครัฐที่เป็นแบบใหม่ในหลายประเทศที่พัฒนาแล้ว ได้มีการเรียกแบบการจัดการภาครัฐที่เป็นแบบใหม่นี้ในคำที่แตกต่างกัน เช่น การจัดการนิยม (managerialism) โดย Pollit (1993) การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) โดย Hood (1991) การบริหารรัฐกิจโดยใช้ตลาด (market-based public administration) โดย Lan และ Rosenbloom (1992) รัฐบาลแบบเจ้าของ (entrepreneurial government) โดย Osborne และ Gaebler (1992) ถึงแม้ว่าจะมีการเรียกชื่อที่มีความแตกต่างกันก็จริง แต่ก็เป็นปรากฏการณ์ที่อธิบายเหมือนกัน คือ การปรับปรุงการจัดการภาครัฐ การลดงบประมาณลง การให้เอกชนเข้าดำเนินการแทนรัฐ
ในประเทศอังกฤษนั้น ได้มีการปฏิรูปการจัดการในปี 1980 เช่น มีการให้เอกชนเข้ามาดำเนินงานแทน (privatization) ในสมัยของรัฐบาล Thatcher โดยที่ Rhodes ได้ใช้แนวคิดของ Hood (1991) มองการจัดการนิยม (managerialism) ของประเทศอังกฤษเป็นความพยายามที่จะนำหลัก 3Es ที่ประกอบด้วยหลักประหยัด (economy) หลักประสิทธิภาพ (efficiency) และหลักประสิทธิผลมาสู่การปฏิบัติในทุกระดับขององค์การภาครัฐ
ในประเทศสหรัฐอเมริกา เหตุการณ์สำคัญนั้นเกิดขึ้นเมื่อได้มีการตีพิมพ์ Reinventing Government ในปี 1992 โดย Osborne และ Gaebler (1992) และเป็นหนังสือขายดีที่สุด โดย Bill Clinton ผู้สมัครประธานาธิบดีของประเทศสหรัฐอเมริกาในขณะนั้น ได้นำแนวคิดนี้มาเป็นหัวข้อรณรงค์ในการหาเสียงเลือกตั้ง และก็ได้รับชัยชนะให้ดำรงตำแหน่งในที่สุด และได้มอบหมายให้รองประธานาธิบดี Al Gore จัดทำ National Performance Review (NPR) อีกด้วย ได้มีการระบุถึงปัญหาและวิธี การแก้ปัญหา จึงเป็นที่มาของการใช้คำว่า reinventing ในรายงานของ Gore ได้พยายามที่จะเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมของรัฐบาลอเมริกันโดยมีหลักสี่ประการ ดังนี้ ประการแรก คือ การลดความล่าช้า (red tape) และปรับระบบให้เกิดความรับผิดชอบที่สามารถตรวจสอบได้ (accountability) โดยมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ ประการที่สอง คือ การให้ความสำคัญกับลูกค้า ประการที่สาม คือ การให้เจ้าหน้าที่รัฐมีอำนาจมากขึ้นเพื่อให้ได้มาซึ่งผลสัมฤทธิ์ และประการสุดท้าย คือ การลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น เพื่อที่จะสร้างรัฐบาลให้ทำงานดีขึ้นและมีค่าใช้จ่ายน้อยลง และยังอ้างถึงแนวทางการปฏิบัติที่เป็นนวัตกรรมในการปฏิรูปของประเทศอังกฤษ ประเทศนิวซีแลนด์ และประเทศออสเตรเลีย โดยมองว่าการพัฒนาการจัดการภาครัฐของอเมริกานั้นยังล้าหลังอยู่
ในองค์การระหว่างประเทศ เช่น องค์การความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization of Economic Cooperation and Development) หรือ OECD ธนาคารโลก (World Bank) และกองทุนเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund) หรือ IMF ให้ความสนใจในการปรับปรุงการจัดการภาครัฐของสมาชิกในองค์การ ในปี 1990 OECD ได้เสนอวิธีการที่ใช้ร่วมกัน (shared approach) ที่ได้จากประเทศที่พัฒนาแล้ว เป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ในวัฒนธรรมของการจัดการภาครัฐในการปรับปรุงประสิทธิภาพและประสิทธิผล ซึ่งเปลี่ยนแปลงจากกระบวนทัศน์ในการจัดการแบบเดิม ที่ใช้กฎและกระบวนการในการขับเคลื่อน เป็นกระบวนทัศน์ใหม่ที่ใช้แนวปฎิบัติของการจัดการสมัยใหม่ที่มีตรรกะของเศรษฐศาสตร์ (logic of economic) วิธีการแบบใหม่นี้มุ่งเน้นผลที่เกิดขึ้น โดยให้ความสำคัญกับลูกค้า ผลลัพธ์ และผลสัมฤทธิ์ ที่ใช้เทคนิคการจัดการด้วยวัตถุประสงค์ (management by objective) และการประเมินผลการปฏิบัติงาน (performance measurement) มีการใช้ตลาดและกลไกแบบตลาด (use of markets and market-type mechanism) แทนที่การใช้กฎระเบียบที่มีการสั่งงานและควบคุมแบบรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง มีการใช้การแข่งขันและมีทางเลือกให้มากขึ้น มีการลดขนาดให้เล็กลงให้เหมาะสมกับอำนาจหน้าที่ ความรับผิดชอบ และการติดตามที่ตรวจสอบได้ ในการปฏิรูปการจัดการภาครัฐถูกผลักดันโดยทฤษฎีต่าง ๆ ที่ใช้การจูงใจทางเศรษฐกิจ ความยืดหยุ่นในการบริหารธุรกิจ หลักที่ว่าไม่มีการแบ่งแยกการบริหารออกจากการเมือง และได้เปลี่ยนคำว่าบริหาร (administration) เป็นการจัดการ (management) โดยที่ความหมายในการจัดการนั้นจะหมายถึง การที่จะต้องบรรลุได้มาซึ่งผลลัพธ์และมีความรับผิดชอบส่วนบุคคลที่เกิดขึ้นจากการกระทำอีกด้วย
ปัจจัยส่วนหนึ่งที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการจัดการภาครัฐนั้น ก็มาจากการเปลี่ยนแปลงในทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ ในปี 1970 นักเศรษฐศาสตร์อนุรักษ์นิยมได้แย้งว่า ตัวรัฐบาลเองนั้นเป็นอุปสรรคของเศรษฐกิจ ที่จำกัดการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจและความเป็นเสรี (freedom) และสนับสนุนแนวคิดที่ว่าถ้ามีรัฐบาลเข้ามายุ่งน้อยลง (less government) ก็จะทำให้เกิดประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจมากขึ้น แทนที่รัฐจะบังคับให้ทุกคนดำเนินการทุกสิ่งทุกอย่างผ่านระบบราชการ (bureaucracy) แต่ตัวตลาด (market) เองต่างหากที่จะเป็นสิ่งที่ดีกว่า ทำให้เกิดเสรี หรือ มีทางเลือกขึ้น (choice) ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์บางคนเรียกว่าเศรษฐศาสตร์แนวใหม่ (neo-classical economics) หรือ เศรษฐศาสตร์เหตุผลนิยม (economic rationalism) ซึ่งได้เกิดขึ้นพร้อมกับความตกต่ำของแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์โดย Keynesian ที่ให้บทบาทสำคัญกับรัฐในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำ หรือปัญหาเศรษฐกิจที่รุนแรงจากราคาน้ำมันที่สูงขึ้นอย่างน่าตกใจ ตั้งแต่นั้นมารัฐบาลก็ให้ความสนใจในประเด็นของเศรษฐกิจมากขึ้น โดยใช้แนวคิดทางด้านเศรษฐศาสตร์แนวใหม่ และสนับสนุนแนวคิดที่จะใช้ตลาดในการกำหนดนโยบายและส่งมอบบริการต่าง ๆ ในการเปลี่ยนแปลงวิธีคิดทางด้านเศรษฐศาสตร์นี้ส่งผลต่อการจัดการภาครัฐ โดยที่นักเศรษฐศาสตร์มีอิทธิพลต่อรัฐบาลมากกว่าเมื่อก่อน ทำให้แนวคิดทางด้านเศรษฐศาสตร์นี้เข้ามาแทนที่แนวคิดการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม ที่เน้นทฤษฏีระบบราชการ ขณะที่ทฤษฎีทางด้านเศรษฐศาสตร์ได้เข้ามามีบทบาทในการจัดการภาครัฐแนวใหม่ คือ ทฤษฎีเจ้าของตัวแทน (principal /agent theory) ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม (transaction cost theory) และทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (public choice theory)
ทฤษฎีเจ้าของตัวแทน (principal/agent theory) ได้ประยุกต์ใช้ในการจัดการภาครัฐ โดยเฉพาะในเรื่องความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) ทฤษฎีนี้ได้พัฒนาเพื่อที่จะใช้อธิบายความแตกต่างกัน (divergence) ในเป้าหมายของตัวแทนหรือผู้จัดการในบริษัทเอกชน และเจ้าของหรือผู้ถือหุ้น โดยอาจมีผลประโยชน์ของตัวแทนและเจ้าของที่มีความแตกต่างกันอยู่ ดังนั้นทฤษฎีเจ้าของตัวแทนใช้ค่าตอบแทนจูงใจให้กับตัวแทนในการกระทำที่ตอบสนองผลประโยชน์ของเจ้าของกิจกรรมต่าง ๆ ของตัวแทนหรือผู้จัดการก็จะถูกตรวจสอบโดยเจ้าของที่เป็นผู้ถือหุ้น เพื่อให้มั่นใจได้ว่าพฤติกรรมของตัวแทนนั้นตรงกับความต้องการของเจ้าของ โดยใช้สัญญาที่จะต้องระบุความรับผิดชอบและสิทธิหน้าที่ต่างๆ ในการประยุกต์ใช้ทฤษฎีเจ้าของตัวแทนกับภาครัฐนั้นทำให้เกิดความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) และมีการใช้สัญญาที่จะจ่ายผลตอบแทนที่จูงใจตามผลของงานที่เกิดขึ้น
ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม (transaction cost theory) เป็นอีกทฤษฎีทางด้านเศรษฐศาสตร์ที่มีความสำคัญที่ใช้ในการเปลี่ยนแปลงการจัดการ Williamson (1986) มีแนวคิดที่ว่าธุรกรรมที่เกิดขึ้นต่างๆจะมีต้นทุนที่ดีกว่า เมื่อได้ให้ภาคเอกชนหรือองค์การที่ไม่มุ่งหวังผลกำไรรับสัญญาไปดำเนินการแทนและมีการสร้างการแข่งขันให้เกิดขึ้น เพื่อลดต้นทุนค่าใช้จ่ายในการบริหาร
ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (public choice theory) นั้นเป็นทฤษฎีที่มีความสำคัญทางด้านเศรษฐศาสตร์ โดยมีแนวคิดที่ว่าเจ้าหน้าที่รัฐนั้นมีแรงจูงใจที่เป็นผลประโยชน์ส่วนตัว (self interest) มาก กว่าผลประโยชน์สาธารณะ (public interest) ดังนั้นเจ้าหน้าที่รัฐทำงานในระบบราชการได้ไม่ดี เพราะต้องการอรรถประโยชน์ของตัวเองมากที่สุด (utility maximization) ในต้นทุนของหน่วยงาน (cost of agency) เช่นเดียวกันกับนักการเมืองซึ่งก็ไว้ใจไม่ได้เช่นกัน เพราะต้องการคะแนนเสียงและเงินให้มากที่สุดเหมือนกัน นักทฤษฎีทางเลือกสาธารณะได้สรุปว่า ผลลัพธ์ที่ดีที่สุดเป็นการให้บทบาทที่สำคัญในแรงผลักของตลาดมากกว่าบทบาทของรัฐ มีหลักฐานสนับสนุนอย่างมากมายว่าตลาดของเอกชนนั้นดีกว่าตลาดของรัฐอย่างแน่นอน ถ้าลดบทบาทของรัฐในการจัดหาสินค้าและบริการลง เศรษฐกิจในภาพรวมจะได้รับประโยชน์มากขึ้น ดังนั้นตลาดจึงเป็นกลไกที่ดีกว่าที่ใช้ในความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) มากกว่าระบบราชการที่ไม่มีใครรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ ทางเลือกสาธารณะจึงทำให้ประชาชนมีทางเลือกมากขึ้น ซึ่งเกิดจากการแข่งขันเช่นเดียวกับภาคเอกชน
แนวคิดนี้มีสมมติฐานที่ว่าด้วยผลประโยชน์สาธารณะ เป็นเป้าหมายของปัจเกจบุคคลมารวมกันเป็นกลุ่มและจากการที่มีความร่วมมือกันในชุมชนเช่นนี้จึงเป็นที่มาของสินค้าสาธารณะ (public goods) ซึ่งสมาชิกของกลุ่มจะต้องมีส่วนร่วมในการให้บริการนี้ด้วย การเกิดองค์การที่จะต้องผลิตสินค้าสาธารณะร่วมกันเช่นนี้เองเป็นเหตุให้เกิดองค์การของรัฐบาลขึ้น ซึ่งมีลักษณะผูกขาด (monopoly) ในสินค้าและบริการสาธารณะ การผูกขาดในสินค้าดังกล่าวประกอบกับการขยายตัวของการปฎิบัติงานให้ครอบคลุมทั่วทุกมวลชน ทำให้ต้องเป็นองค์การที่มีการลงทุนต่อหัวโดยเฉลี่ยต่ำ และอาจทำให้เกิดผู้แข่งขันที่ผิดกฎหมายในการผลิตสินค้าและบริการทางสาธารณะขึ้นได้ ดังนั้นประชาชนจะต้องช่วยกันมีส่วนร่วมในผลประโยชน์สาธารณะนี้มากขึ้นกว่าเดิม โดยการส่งเสริมไม่ให้องค์การของรัฐเป็นองค์การที่ผูกขาดสินค้าและบริการสาธารณะ และประชาชนซึ่งเป็นผู้บริโภคจะต้องมีอำนาจมากกว่าหน่วยงานของรัฐ โดยการมีสิทธิมีเสียงที่จะเลือกรับบริการสาธารณะได้มากขึ้น แนวความคิดทางเลือกสาธารณะนี้เป็นการให้ประชาชนผู้บริโภคสามารถมีทางเลือกได้มากกว่าเดิม โดยวิธีการดังนี้ การใช้ระบบใบสำคัญจ่าย (voucher system) เป็นการให้ประชาชนไปใช้สินค้าและบริการสาธารณะจากองค์การอื่นที่ไม่ใช่องค์การของรัฐ สามารถใช้ได้ในราคาที่เท่ากันกับที่ใช้ในองค์การของรัฐ เช่น การเข้าไปเรียนในโรงเรียนเอกชนและเสียค่าใช้จ่ายเท่ากับโรงเรียนของรัฐ และยังมีการให้หน่วยงานระดับท้องถิ่นรับผิดชอบการให้บริการสินค้าและบริการสาธารณะต่างๆในท้องถิ่นเพื่อตอบสนองความต้องการของท้องถิ่น เช่น ตำรวจและพนักงานดับเพลิง นอกจากนี้ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะยังได้เสนอให้มีการวิเคราะห์นโยบาย เพื่อให้องค์การสามารถที่จะวางโครงการและ บริหารงานได้ตรงตามวัตถุประสงค์ของประชาชน
Vincent Ostrom (1968) ในหนังสือ The Intellectual Crisis of American Public Administration ได้สนับสนุนแนวความคิดของทฤษฎีสาธารณะนี้ โดยเสนอให้มีการนำวิธีการแบบประชาธิปไตยมาใช้ในองค์การ เพราะจะทำให้ลูกค้าหรือผู้รับบริการของรัฐมีโอกาสเลือกมากขึ้น Ostorm ได้มองมนุษย์ในองค์การเป็นผู้ที่คำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนตัว (self-interest) มีความเป็นเหตุเป็นผล (rational) ต้องการทางเลือกที่ให้ผลประโยชน์แก่ตนมากที่สุด และพิจารณาทางเลือกจากข้อมูลที่มีอยู่ภายใต้สถานการณ์ที่แน่นอน หรือไม่แน่นอน หรือสภาวะของการเสี่ยง ซึ่งในแต่ละสถานการณ์นั้น มนุษย์จะมีการเลือกทางเลือกที่แตกต่างกัน การศึกษาองค์การตามแนวคิดทางเลือกสาธารณะของ Ostorm นี้เป็นแนวทางที่ออกแบบองค์การให้สอดคล้องตามสภาพแวดล้อมทางการเมืองของชุมชน โดยให้ลูกค้าหรือผู้รับบริการมีส่วนร่วมในการกำหนดเป้าหมายขององค์การ และในการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะแต่ละประเภทนั้น ก็จำเป็นที่จะต้องใช้วิธีการจัดการบริหารที่แตกต่างกัน จึงให้ใช้วิธีประสานงานระหว่างองค์การต่าง ๆเป็นหลัก ล้มล้างการจัดการองค์การแบบรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางและการจัดองค์การแบบลำดับขั้น และกระจายอำนาจให้ศูนย์การตัดสินใจหลายแห่ง2
แนวคิดวิธีการปฏิรูปการจัดการภาครัฐ (public management reform)
ในการปฏิรูปการจัดการภาครัฐนี้ได้มีหลายแนวความคิดที่เกี่ยวข้อง ในมุมมองแรก OECD ได้ระบุไว้ในปี 1991 ว่าประเทศส่วนใหญ่มีสองแนวทางในการปรับปรุงการผลิตและส่งมอบสินค้าและบริการสาธารณะ แนวทางแรก คือ การเพิ่มความสามารถในการผลิตขององค์การภาครัฐ โดยการปรับปรุงการบริหารทรัพยากรบุคคลที่มีการสรรหา พัฒนา และว่าจ้างผู้ที่มีความสามารถรวมทั้งจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน มีการให้ฝ่ายจัดการและพนักงานมีอำนาจในการตัดสินใจมากขึ้น ลดการควบคุมการบริหารเพื่อสร้างผลงานที่จะบรรลุเป้าหมายที่วางไว้ มีการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ มีการปรับปรุงข้อมูลป้อนกลับจากลูกค้าหรือผู้รับบริการ และมีการให้ความสำคัญกับคุณภาพการให้บริการ มีการนำเอาการตัดสินใจของอุปสงค์และอุปทานเข้ามาไว้ด้วยกัน แนวทางโดยหลักแล้วเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นภายในองค์การที่จะปรับปรุงค่าตอบแทนจูงใจให้กับปัจเจกบุคคล มีการประเมินผลงาน มีการปรับปรุงความสัมพันธ์กับลูกค้าหรือผู้รับบริการ ซึ่งเป็นแนวทางที่บอกว่าจะบริหารองค์การภาครัฐอย่างไร ส่วนแนวทางที่สอง คือ มีการให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น โดยสนับสนุนให้มีการแข่งขัน มีระบบจัดซื้อที่เปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อที่จะให้มีเอกชนเข้ามารับสัญญาไปดำเนินการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะ และมีการลดการผูกขาดหรือการปกป้องผู้ผลิตอื่น ๆ
ในมุมมองที่สองนี้ Hood (1991) ได้เสนอวิธีการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) โดยมีประเด็นที่สำคัญดังนี้ ประการแรก คือ การจัดการอย่างมืออาชีพ (professional management) ในการจัดการภาครัฐ โดยให้ฝ่ายจัดการมีอำนาจหน้าที่ มีการมอบหมายงานและความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) อย่างชัดเจน ประการที่สอง คือ มีมาตรฐานในการวัดผลการทำงาน (measure of performance) ซึ่งจะต้องระบุเป้าหมายของการทำงานเพื่อสามารถติดตามและตรวจสอบได้ ประการที่สาม คือ การมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ (output) มากกว่าวิธีการทำงาน (procedure) ประการที่สี่ คือ การมุ่งไปสู่การแยกกระจาย (disaggregation) ในหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ โดยแบ่งแยกออกจากองค์การของในภาพรวมที่มีขนาดใหญ่ โดยมีการแยกตามลักษณะสินค้าและบริการ มีการแยกงบประมาณออกมาด้วย เพื่อที่จะสามารถควบคุมการบริหารได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ประการที่ห้า คือ การมุ่งไปสู่การแข่งขันมากขึ้น (competition) ในการจัดการภาครัฐ เป็นการให้เอกชนเข้ามาทำสัญญากับรัฐในการดำเนินการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะ เพื่อให้ได้ต้นทุนที่ต่ำกว่าและมีคุณภาพสูงกว่า ประการที่หก คือ การมุ่งเน้นแนวทางการปฏิบัติที่เป็นลักษณะของการบริหารธุรกิจ (private sectors of management style practice) ซึ่งเปลี่ยนแปลงจากรูปแบบการบริหารจัดการแบบทหาร (military-style) และประการสุดท้าย คือ การมุ่งเน้นความมีวินัย (discipline) และความประหยัด (parsimony) ในการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด โดยใช้การลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น เข้มงวดในกฎหมายแรงงาน ต่อต้านการเรียกร้องจากสหภาพแรงงาน เป็นต้น
Holmes และ Shand (1995) ได้เสนอในมุมมองที่สามโดยมองกระบวนทัศน์ในการจัดการภาครัฐแนวใหม่เป็นวิธีการจัดการที่ดี (good managerial approach) ที่เป็นวิธีการที่มุ่งเน้นผลลัพธ์ของการตัดสินใจ เช่น ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และคุณภาพการให้บริการ เป็นการกระจายอำนาจจากส่วนกลางเพื่อที่จะให้การตัดสินใจในการจัดสรรทรัพยากรและการส่งมอบการบริการนั้นอยู่ใกล้กับจุดรับบริการที่มีข้อมูลข่าวสารมากกว่า และสามารถให้ข้อมูลป้อนกลับจากลูกค้าหรือผู้รับบริการหรือกลุ่มผลประโยชน์อื่นได้ทันที มีความยืดหยุ่นในการค้นหาทางเลือกต่างๆในการจัดหาบริการสาธารณะที่ทำให้ผลลัพธ์ที่กำหนดไว้ในนโยบายมีต้นทุนที่มีประสิทธิภาพ มีการให้ความสำคัญกับการจัดหน้าที่และความรับผิดชอบให้เหมาะสมในการปรับปรุงผลการทำงานที่ระบุไว้ในสัญญา มีการสร้างสภาวะการแข่งขันให้เกิดขึ้นทั้งภายในและภายนอกองค์การของรัฐ ทำหน้าที่เป็นผู้กำหนดนโยบายและควบคุมกำกับดูแล (steering) เพื่อที่จะตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงภายนอกและความหลากหลายในความต้องการได้อย่างรวดเร็ว มีความยืดหยุ่น และมีต้นทุนที่ถูกลงด้วย มีความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) และมีความโปร่งใส (transparency) ในการรายงานผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นและต้นทุนที่แท้จริงของการทำงาน รวมทั้งมีระบบการจัดการและการงบประมาณที่สนับสนุนการเปลี่ยนแปลงนี้ด้วย
Pollit (2001) ได้ให้ความหมายของการจัดการภาครัฐแนวใหม่โดยได้รวมมุมมองต่าง ๆ ดังนี้ มีการมุ่งให้ความสำคัญกับระบบการจัดการ และความพยายามของฝ่ายจัดการจากปัจจัยนำเข้าและกระบวนการไปสู่ปัจจัยนำออกและผลสัมฤทธิ์ มีการมุ่งไปสู่การวัดผลงานที่มีตัวชี้วัดและมาตรฐาน รูปแบบขององค์การที่มีความเชี่ยวชาญมากขึ้น เรียว และแบน มีอิสระในการทำงานมากกว่าที่จะเป็นแบบรูปแบบราชการที่มีขนาดใหญ่ มีหลายวัตถุประสงค์ และเป็นโครงสร้างลำดับขั้น มีการใช้รูปแบบของสัญญาเพื่อทดแทนรูปแบบลำดับขั้น ใช้กลไกตลาดในการส่งมอบบริการสาธารณะ ที่รวมถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) การให้สัญญากับเอกชนเข้ามาดำเนินการแทน (contract out) การพัฒนาตลาดภายใน (development of internal markets) ขยายขอบเขตระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนที่เป็นการร่วมมือกันเป็นหุ้นส่วนระหว่างภาครัฐและเอกชนมากขึ้น และการมุ่งให้ความสำคัญของค่านิยมต่างๆ เช่น ความเป็นสากลนิยม ความเสมอภาค ความปลอดภัย ความฟื้นตัวเร็ว ประสิทธิภาพ และปัจเจกบุคคลนิยม
จากมุมมองต่างๆนี้จะเห็นได้ว่าได้มีการนำแนวคิดการตลาดเข้ามาประยุกต์ใช้กับการจัดการภาครัฐแนวใหม่อย่างเห็นได้ชัด เพื่อสร้างการแข่งขันที่เกิดจากตลาดเสรี (free market) ซึ่ง OECD ได้ให้ความหมายของการแข่งขันว่า เป็นการที่จัดหาทางเลือกให้กับลูกค้าหรือผู้รับบริการโดยการสร้างสภาพแวดล้อม ที่มีการแข่งขันทั้งภายในและระหว่างองค์การภาครัฐกับองค์การที่ไม่เป็นของรัฐ มีการใช้สัญญาให้เอกชนเข้ามารับดำเนินการแทนที่จะเป็นผู้ดำเนินการเอง หลักการสำคัญของกระบวนการปฏิรูปการจัดการเป็นการมองในรายละเอียดว่า ภาครัฐควรจะทำอะไรหรือไม่ควรทำ อะไรที่อยู่ในบทบาทของเศรษฐกิจและสังคม และภาคเอกชนนั้นควรจะทำสิ่งดีกว่าที่ภาครัฐทำเอง Borins (1997) ได้เสนอว่าหลักความเป็นเหตุเป็นผลที่รัฐบาลแคนาดาได้ใช้ตั้งคำถามเพื่อพิจารณาว่ารัฐควรทำหรือไม่ โดยใช้การทดสอบหกรูปแบบดังต่อไปนี้
1. ทดสอบผลประโยชน์สาธารณะ: กิจกรรมอะไรที่มีประโยชน์ต่อสังคม
2. ทดสอบบทบาทของรัฐ: รัฐควรจะเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับกจิกรรมนี้หรือไม่
3. ทดสอบความเป็นรัฐบาลกลาง: รัฐบาลกลางเป็นระดับที่เหมาะสมสำหรับกิจกรรมนี้หรือว่า ควร ให้รัฐบาลในระดับอื่นทำดีกว่า
4. ทดสอบความเป็นหุ้นส่วน: กิจกรรมนี้ควรจะดำเนินการเองทั้งหมดหรือบางส่วนโดยกลุ่มอื่น
ของ สังคมหรือไม่
5. ทดสอบความมีประสิทธิภาพ: กิจกรรมนี้สามารถทำต่อไปด้วยต้นทุนที่ลดลงหรือไม่
6. ทดสอบความสามารถในการชำระ: สังคมมีความสามารถในจ่ายเงินในโครงการได้หรือไม่
ทฤษฎีในการจัดการภาครัฐและแนวคิดทางด้านหลักเศรษฐศาสตร์ (theory in public management and economics)
ในการพิจารณาพื้นฐานของทฤษฎีในการจัดการภาครัฐแนวใหม่นี้เป็นการใช้หลักเศรษศาสตร์และการบริหารธุรกิจ Pollit ได้เสนอว่าการจัดการนี้เป็นกิจกรรมที่มีความชัดเจนที่มุ่งใช้ทรัพยากรให้บรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ และเป้าหมายที่กำหนดไว้นี้ได้ใช้ศัพท์ที่เป็นภาษาของเศรษฐศาสตร์ (language of economics) คือ “ผลลัพธ์ (output)” และ “ความคุ้มค่า (value for money)” โดยที่ OECD (1998) เองก็ได้ใช้กระบวนทัศน์การจัดการแบบใหม่นี้ทดแทนกระบวนทัศน์การจัดการภาครัฐแบบดั้งเดิม โดยมีความพยายามที่จะผสมผสานแนวปฏิบัติการจัดการในสมัยใหม่กับตรรกะของเศรษฐศาสตร์ (logic of economy) ที่ใช้เป็นค่านิยมของการบริการสาธารณะ ทฤษฎีทั้งสองแบบนี้มีอิทธิพลอย่างมาก ถึงแม้ว่าจะถูกมองว่าเป็นหลักบริหารธุรกิจของภาคเอกชนที่มีพื้นฐานมาจากแนวคิดของหลักเศรษฐศาสตร์
พื้นฐานจากแนวคิดหลักเศรษฐศาสตร์ถูกนำมาใช้ในการจัดการนิยม (managerialism) ซึ่งมีข้อสันนิษฐานที่สำคัญคือ ความเป็นเหตุเป็นผลของปัจเจกบุคคล (individual rationality) ซึ่งปัจเจกบุคคลนั้นมีความต้องการในสิ่งต่าง ๆ มากขึ้น และหลักเศรษฐศาสตร์ก็ได้มุ่งใช้วิธีนิรนัย (deductive) ซึ่งแตกต่างจากทฤษฎีของสังคมศาสตร์อื่น ๆ ที่มีพื้นฐานทางวิทยาศาสตร์ที่ใช้วิธีอุปนัย (inductive) หลักเศรษฐศาสตร์นี้เป็นการใช้วิธีการทางคณิตศาสตร์ในการวิเคราะห์นโยบาย (public policy) แต่ก็ถูกใช้ในแนวทางที่มีข้อสันนิษฐานของพฤติกรรม ที่มีความเป็นเหตุเป็นผลในการให้คำนิยามปฏิบัติการ
แนวคิดของหลักเศรษฐศาสตร์นี้ได้มีอิทธิพลอย่างมากต่อรัฐบาลในช่วงปี 1960 ถึงปี 1970 และในปี 1980 นี้ได้มีการใช้แนวคิดของหลักเศรษฐศาสตร์อย่างมากมาย ซึ่งได้มาจากทฤษฎีเศรษฐศาสตร์แนวใหม่และทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ จึงเกิดการโจมตีแนวคิดระบบราชการ ทำให้เป็นการลดบทบาทของรัฐ และมีการใช้ระเบียบวิธีในการออกแบบนโยบายสาธารณะที่มีพื้นฐานด้านตลาด (market-based public policy) สิ่งที่ทำให้แนวคิดหลักเศรษฐศาสตร์นี้เด่นชัดในการจัดการภาครัฐทั้งในทฤษฎีและแนวปฏิบัติ ก็คือความชัดเจน สามารถพยากรณ์ได้ และเป็นประจักษ์นิยม ที่มีการสนับสนุนโดยทฤษฎีแรงจูงใจ ขณะที่การบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิมจะมีความไม่ชัดเจน การใช้หลักเศรษฐศาสตร์นั้นจะมีความตรงประเด็นกว่าในการจัดการ คือ รัฐจะต้องจัดหาสินค้าและบริการสาธารณะให้มีประสิทธิภาพมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ดังนั้นการจัดการที่มีการมุ่งเน้นผลลัพธ์ ประสิทธิภาพ และการวัดผลนี้จะต้องขอบคุณแนวคิดทางหลักเศรษฐศาสตร์นี้
Ostorm (1970) ได้เสนอรูปแบบขององค์การที่มีความแตกต่างกันสองแบบ คือ แบบตลาด (market) และแบบราชการ (bureaucracy) เมื่อเปรียบเทียบกันแล้วแบบราชการนั้นจะมีปัญหามากกว่าแบบตลาด เพราะมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลน้อยกว่าแบบตลาดที่มีการแข่งขัน มีความเป็นอธิปไตยของผู้บริโภค (consumer sovereignty) และมีทางเลือกต่างๆที่มีการให้ค่าตอบแทนที่จูงใจทำให้นำไปสู่ต้นทุนที่ลดลง ซึ่งระบบราชการที่เน้นโครงสร้างนั้นไม่มี สิ่งที่การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) มีหลักการอยู่สองอย่าง ในหลักการแรกเป็นพื้นฐานด้านตลาด (market-base) ที่ได้มาจากแนวคิดหลักเศรษฐศาสตร์ โดยใช้ทฤษฎีต่าง ๆ เช่น ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ ทฤษฎีเจ้าของตัวแทน และทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม และหลักการที่สองเป็นการนำหลักการบริหารธุรกิจของภาคเอกชนมาใช้ เพราะในภาคเอกชนนั้นมีความยืดหยุ่นมากกว่าในการจัดรูปแบบองค์การตามสถานการณ์ แทนที่จะใช้แบบ Weberian ที่ไม่มีความยืดหยุ่น แม้ว่าในอดีตนั้นภาคเอกชนก็เคยใช้รูปแบบระบบราชการที่เหมือนกับหน่วยงานภาครัฐมาก่อนก็จริง แต่ภาคเอกชนนั้นก็ได้ปรับเปลี่ยนตัวเองโดยใช้รูปแบบการจัดการที่มีความยืดหยุ่นมากขึ้น การมุ่งเน้นผลลัพธ์เองก็มาจากแนวคิดของหลักเศรษฐศาสตร์ ซึ่งใช้ในการจัดการของภาคเอกชน ดังนั้นถ้าไม่มีผลลัพธ์เกิดขึ้นเลย ตัวบริษัทเองก็จะต้องปิดตัวเองไปในที่สุด แนวปฏิบัติของการบริหารงานบุคลลของภาคเอกชนนั้นก็ได้นำการใช้ค่าตอบแทนที่จูงใจ โดยการจ่ายให้มากสำหรับผลงานที่ดี หรือจ่ายให้น้อยสำหรับผลงานที่แย่ หรือให้ออกจากงานได้ มีการใช้การประเมินผลงานที่เป็นทางการ และมีการปรับปรุงระบบข้อมูลข่าวสารเพื่อที่จะให้ข้อมูลทางด้านบัญชีหรือข้อมูลอื่น ๆ ซึ่งแนวทางทั้งหมดนี้ก็มาจากการบริหารธุรกิจของภาคเอกชนนั่นเอง
การบริหารธุรกิจของภาคเองชนนี้มีประโยชน์มากในการจัดการนิยม (managerialism) ที่มีการรื้อสร้างส่วนต่างๆในระบบของภาครัฐ สิ่งแรกที่ภาครัฐจะต้องคำนึงถึงในการปฎิบัติต่อผู้รับบริการ คือ ความยุติธรรมและความเสมอภาค ซึ่งก็ไม่ได้หมายความว่าจะต้องใช้การจ้างงานตลอดชีพ (life-time employment) การวัดผลงานนั้นดูเหมือนจะยาก แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะใช้ในการวัดผลไม่ได้ และการใช้สัญญาจ้างงานหรือการจ้างงานแบบชั่วคราวนั้นก็ดูไม่น่าจะมีปัญหาต่อการส่งมอบการบริการ ถ้ามีการให้ค่าตอบแทนที่สูงกว่าฐานเดิมของตัวเองตั้งแต่แรก อีกส่วนหนึ่งที่ได้มาจากแนวคิดการบริหารธุรกิจ คือ การมุ่งเน้นวัตถุประสงค์ (focus on objective) การสร้างผลลัพธ์นี้เป็นเป้าหมายซึ่งมองดูสิ่งอื่นๆเป็นเรื่องรองลงไป และในกรอบโครงสร้างองค์การของภาคเอกชนนี้ยังมีแนวคิดศูนย์ทำกำไร (profit center) การกระจายอำนาจ (decentralization) และ ความยืดหยุ่นในการจ้างงาน (staff flexibility) ซึ่งทั้งหมดนี้ก็เป็นคู่ขนานกับภาครัฐอีกด้วย ภาคเอกชนที่มีการมุ่งไปยังความยืดหยุ่นนี้ก็เป็นแนวทางเดียวกันกับภาครัฐเช่นกัน ดังนั้นแนวคิดหลักเศรษฐศาสตร์และการบริหารธุรกิจนี้จึงเป็นทฤษฎีที่สนับสนุนในการจัดการภาครัฐแนวใหม่
การให้เอกชนเข้ามาดำเนินการแทน (privatization)
Marc Bendick Jr. ได้ให้ความหมายของการให้เอกชนเข้ามาดำเนินการแทน (privatization) เป็นการลดขอบเขตของกิจกรรมออกจากรัฐ โดยการมอบหน้าที่หรือทรัพสินย์ที่เป็นของรัฐนั้นไปให้ภาคเอกชนดำเนินการแทน ทำให้ลดค่าใช้จ่ายของภาครัฐรวมทั้งเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลกับรัฐอีกด้วยรูปแบบการให้เอกชนเข้ามาดำเนินการแทนนี้มีอยู่ด้วยกันสามรูปแบบดังนี้ แบบที่หนึ่ง คือ การขายทรัพย์สินของรัฐ (divestiture) แบบที่สอง คือ การใช้การเงินของเอกชนสนับสนุนงานโครงสร้างพื้นฐานของรัฐ (infrastructure financing) และแบบที่สาม คือ การให้เอกชนเป็นผู้จัดหาการบริการ (provision of services) โดยวิธีการใช้สัญญา (contract) ฟรานไชส์ (franchise) หรือใบสำคัญจ่าย (voucher) สำหรับคนโดยทั่วไปแล้ว จะมองการให้เอกชนเข้ามารับดำเนินการแทนเป็นแค่เพียงผู้จัดหาการจัดหาบริการให้เท่านั้น แบบอื่น ๆ ซึ่งก็มีความสำคัญไม่แพ้กัน แต่ไม่ค่อยเป็นที่ทราบกัน เช่น ในสมัยรัฐบาล Ronal Raegan ได้มีการขายที่ดินของรัฐบาลกลางในแถบตะวันตกของประเทศให้กับเอกชน หรือ มีการใช้เงินทุนของภาคเอกชนสนับสนุนทางการเงินให้กับงานโครงสร้างพื้นฐานของรัฐ โดยให้กับเทศบาลต่าง ๆ ที่ต้องการสร้างคะแนนนิยมในโรงงานบำบัดขยะและนำกลับมาใช้อีก รัฐบาลกลางนั้นได้โอนกิจกรรมและทรัพย์สินให้กับภาคเอกชนมาตั้งแต่กลางปี 1950 แล้ว อย่างไรก็ตาม หน่วยงานในรัฐบาลท้องถิ่นก็ได้ทำตัวเป็นผู้รับงานมาดำเนินการเองส่วนหนึ่งด้วย โดยผ่านกลไกของการใช้สัญญาสำหรับงานบริการ เช่น มีการใช้บริการที่ปรึกษางานด้านวิศวกรรม งานบริการด้านสถาปนิก งานด้านตรวจสอบ และงานด้านกฎหมาย
ส่วนงานที่มีการทำสัญญาโดยให้ภาคเอกชนเข้ามารับดำเนินการจัดหาการบริการแทนนั้น เช่น เทศบาลบางแห่งได้มีการให้สัญญากับภาคเอกชนดำเนินการแทน คือ งานตัดกิ่งไม้ งานบริการลากรถ งานติดตั้งไฟตามถนน งานปฎิบัติการในโรงพยาบาล งานติดตามหนี้ งานประมวลผลข้อมูล งานควบคุมสัตว์ งานวางแผนพื้นที่ งานจัดการห้องสมุด เป็นต้น นอกจากนั้นก็ยังมีการให้ภาคเอกชนเป็นฟรานไชส์ เช่น งานบริการเคเบิ้ลทีวี งานบริการรถสาธารณะ และงานบริการรถพยาบาล
E.S. Savas ได้เสนอยุทธศาสตร์การให้เอกชนเข้ามารับดำเนินการแทนดังนี้ แบบแรก คือ การลดภาระ (load shedding) ซึ่งเป็นการที่รัฐต้องถอนตัวออกจากการเป็นผู้จัดหาสินค้าและบริการ และให้กลไกตลาดเป็นตัวขับเคลื่อนแทน แบบที่สอง คือ มีทางเลือกของการส่งมอบ (alternative delivery system) โดยรัฐทำหน้าที่ในบทบาทที่จำกัด ซึ่งงานบริการต่าง ๆ นี้จะดำเนินการโดยอาสาสมัคร หรือการจัดการบริการด้วยตัวเอง มีการใช้ตลาดที่มีการแข่งขัน มีการให้ฟรานไชส์ มีการใช้ใบสำคัญจ่าย มีการให้ใบอนุญาต และมีการใช้สัญญา แบบที่สาม คือ การบังคับใช้ค่าธรรมเนียมสำหรับผู้ใช้สินค้าและบริการ (imposing user charges for goods and services) เพื่อที่จะให้ราคาของสินค้าและบริการสะท้อนในต้นทุนที่แท้จริง จนกระทั่งมีทางเลือกในการส่งมอบบริการอื่นที่ดีกว่าเกิดขึ้น และแบบที่สี่ คือ การสร้างการแข่งขัน (restoring competition) และลดการผูกขาดของรัฐ โดยสร้างทางเลือกต่าง ๆ ที่ดีกว่าให้กับประชาชนที่มาใช้บริการสาธารณะ
ความล้มเหลวของตลาดที่เป็นพื้นฐานของนโยบายสาธารณะ (market failure as the basis for public policy)
แม้ว่าการจำหน่ายสินค้าและบริการนั้นเป็นพื้นฐานของสังคมแบบทุนนิยม แต่ก็มีบางสถา การณ์ที่ตลาดไม่สามารถที่จะจัดหาสินค้าและบริการที่ต้องการนั้นได้ กลไกตลาดอย่างเดียวนั้นไม่สามารถที่จะทำหน้าที่ทางด้านเศรษฐกิจได้ทั้งหมด ดังนั้นนโยบายสาธารณะจึงมีความจำเป็นที่จะ ต้องชี้นำ แก้ไข และสนับสนุนในกิจกรรมบางอย่าง และสิ่งที่รัฐจะต้องพิจารณาหนึ่งในนั้นก็คือความล้มเหลวของตลาด (market failure) จึงเป็นที่มาของทฤษฎีและตัวแบบต่าง ๆ ที่ได้พัฒนาสิ่งที่รัฐต้องดำเนินการเมื่อตลาดนั้นล้มเหลว ทำให้รัฐต้องเข้าดำเนินการเพื่อให้สถานการณ์นั้นดีขึ้น สินค้าและบริการบางอย่างนั้นตลาดไม่สามารถจัดหาให้ได้อย่างเต็มที่ เช่น การศึกษา การใช้กฎหมายและการจัดระเบียบ ค่านิยมในสิ่งแวดล้อม การป้องกันประเทศ ถนนและสะพาน โรงพยาบาลและงานดูแลสุขภาพ งานบริการสวัสดิการ งานขนส่งสาธารณะ เป็นต้น
รูปแบบหลักของความล้มเหลวของตลาดมีดังนี้
แบบที่หนึ่ง สินค้าสาธารณะ (public goods) ในการให้บริการสินค้าทั่วไปของเอกชนนั้น ใคร ๆ ก็สามารถเป็นเจ้าของได้ เมื่อมีการขอซื้อในราคาที่ตกลงกันได้นั้น ก็จะเกิดกระบวนการในการแลกเปลี่ยน เมื่อเจ้าของอนุญาตหรือตกลง ก็จะสามารถใช้หรือเปลี่ยนความเป็นเจ้าของกันได้ แต่สินค้าสาธารณะนั้นจะมีความแตกต่างจากสินค้าทั่วไปของเอกชน เพราะสินค้าสาธารณะนี้จะให้ประโยชน์กับกับทุกคน ไม่ว่าใครจะต้องการซื้อหรือไม่ก็ตาม หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า ไม่สามารถแยกได้ (non-excludable) หมายถึง เมื่อได้จัดหาให้คนหนึ่งแล้ว ทุก ๆ คนก็สามารถใช้ได้ เช่น ประภาคาร ที่ไม่สามารถจับจองให้เรือลำใดลำหนึ่งเป็นผู้ใช้เท่านั้น ถนนและสะพานก็เช่นกัน ที่ให้ประโยชน์กับทุก ๆ คน ยกเว้นทางพิเศษที่มีการเก็บเงินเฉพาะผู้ที่ต้องการใช้เท่านั้น การป้องกันประเทศก็เป็นสิ่งที่ทุกคนต้องการและได้จ่ายโดยรูปแบบของภาษีที่เก็บ นอกจากนั้นยังมีสินค้าที่มีคุณประโยชน์ต่อสังคม (merit goods) เช่น การศึกษา และการดูแลสุขภาพ ซึ่งเป็นสิ่งที่สังคมต้องการ ดังนั้นตลาดอาจไม่สามารถทำหน้าที่จัดหาได้อย่างเต็มที่ แต่ถ้าการศึกษาถูกมองเป็นสินค้าของเอกชนนั้น ก็จะทำให้เกิดปัญหาด้านความเสมอภาคขึ้น เพราะถ้าพ่อแม่ต้องการส่งลูกเรียนและยินดีจ่ายเงินเพิ่มก็ไม่สามารถไปห้ามได้ การดูแลสุขภาพก็เช่นเดียวกัน ประกันสุขภาพของเอกชนนั้นอาจมีไม่เพียงพอที่จะรองรับความต้องการของประชาชน ดังนั้นจึงจำเป็นต้องให้รัฐเข้ามาช่วยเหลือ
แบบที่สอง คือ ผลกระทบภายนอก (externality) ซึ่งธุรกรรมตลาดนั้นจะส่งผลกระทบต่อบุคคลที่สามหรือสิ่งแวดล้อม และรัฐเป็นแต่เพียงผู้เดียวที่จะทำให้ปัญหานี้ลดลงหรือบรรเทาลงได้ เช่น การใช้รถหรือการบริโภคน้ำมันในตลาด ทำให้เกิดมลภาวะทางอากาศขึ้น และส่งผลต่อสิ่งแวดล้อม ดังนั้นรัฐจึงต้องเข้ามาควบคุมกำกับดูแลไม่ให้ปัญหาเหล่านี้เกิดเพิ่มขึ้น หรือต้องออกมาตรการเพื่อทำให้ลดลงมากที่สุด
แบบที่สาม คือ การผูกขาดโดยธรรมชาติ (natural monopoly) มีสินค้าบางรายการจะต้องมีการผลิตเป็นจำนวนมากและมีการติดตั้งเป็นเครือข่ายเพื่อที่จะได้ต้นทุนที่ลดลง เช่น การไฟฟ้า การประปา และการโทรศัพท์ ซึ่งต้องมีการติดตั้งเป็นเครือข่ายซึ่งเป็นธรรมชาติของการผูกขาดที่เกิดขึ้นและจะต้องดำเนินการโดยรัฐ แต่ในปัจจุบันก็ได้มีการเปลี่ยนแปลงไปให้ภาคเอกชนเป็นผู้ดำเนินการแทน โดยที่รัฐจะเป็นเพียงผู้กำกับดูแลเท่านั้น
แบบที่สี่ คือ ข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ (imperfect information) หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่าเป็นข้อมูลที่ไม่สมมารต (asymmetric information) ซึ่งก็เป็นลักษณะอีกแบบหนึ่งที่เป็นความล้มเหลวของตลาด ซึ่งในทฤษฎีตลาดนั้นมีข้อสันนิษฐานว่าจะต้องมีข้อมูลที่สมบูรณ์ (perfect information) ทั้งผู้ซื้อและผู้ขาย ดังนั้นถ้าข้อมูลไม่มีความสมบูรณ์ กลไกตลาดก็จะไม่สามารถทำงานได้อย่างเต็มที่ จึงเป็นที่มาของการจัดตั้งหน่วยงานคุ้มครองผู้บริโภค (consumer protection) เพื่อที่จะสนับสนุนให้การทำงานของตลาดนั้นดีขึ้น รัฐจึงจำเป็นที่จะต้องกำหนดกฎระเบียบความปลอดภัยของสินค้าอีกด้วย นอกจากนี้ อีกรูปแบบหนึ่งของข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ คือ การใช้วิธีปกปิดข้อมูล (adverse selection) เช่น ผู้ที่มีสุขภาพไม่ค่อยดีก็จะไม่ให้ข้อมูลที่แท้จริงของตัวเองกับผู้ขายประกันเพื่อที่จะมีโอกาสที่จะได้ผลประโยชน์จากการทำประกัน และทำให้เกิดความเสื่อมเสียทางจริยธรรม (moral hazard) ขึ้น เช่น ถ้าตัวเองสูบบุหรี่ แต่ไม่ได้ให้ข้อมูลนี้กับผู้รับประกัน เพราะว่าความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากการสูบบุหรี่นี้ทำให้บริษัทประกันภัยมีโอกาสปฏิเสธการรับประกันหรือเพิ่มค่าเบี้ยประกัน4
การแทรกแซงของรัฐ (government intervention)
ในการโต้เถียงของปรัชญาทางการเมืองที่นั้นได้ตั้งคำถามว่า อะไรที่รัฐควรเป็นผู้ดำเนินการ ซึ่งมีผลต่อบทบาทของแนวคิดทางด้านหลักเศรษฐศาสตร์ของรัฐในปัจจุบัน การเข้ามีบทบาทของรัฐนั้นจะมองได้เป็นสองฝ่าย คือ ขณะเดียวกัน ฝ่ายซ้ายจัด (far Left) ก็จะเห็นด้วยกับการที่รัฐเข้ามาควบคุมเศรษฐกิจทั้งหมด ฝ่ายขวาจัด (far Right) ก็จะไม่เห็นด้วยกับการที่รัฐจะเข้ามาควบคุมเองทั้งหมด แต่เสนอให้รัฐนั้นควรมีบทบาทน้อยที่สุด ปล่อยให้ปัจเจกบุคคลตัดสินใจด้านเศรษฐกิจเอง แต่พวกซ้ายจัดเชื่อว่าการดำเนินการและการเป็นเจ้าของในภาพรวม หรือการแทรกแซงจากรัฐนั้นสามารถแก้ปัญหาสังคมและความไม่เสมอภาคที่เกิดขึ้นในระบบทุนนิยมได้
Adam Smith (1776) ใน The Wealth of Nations ไม่เห็นด้วยกับสังคมที่ถูกรัฐบาลกำหนดกฎระ เบียบต่าง ๆ เพื่อควบคุมที่จะพัฒนาความมั่งคั่งและอำนาจของประเทศ โดยใช้วิธีกีดกันทางการค้า แต่จะสนับสนุนแนวคิดที่สนับสนุนการค้าเสรีให้เกิดขึ้นในประเทศต่าง ๆ โดยลดบทบาทของรัฐลง ดังนั้นบทบาทหน้าที่ของรัฐที่จริงแล้วก็คือการรักษาอธิปไตย (duties of sovereign) ดังต่อนี้ ประการแรก คือ หน้าที่ในการปกป้องสังคมจากความรุนแรงและการบุกรุกของสังคมที่อยู่ในชาติอื่น ๆ ประการที่สอง คือ หน้าที่ในการปกป้องสมาชิกทุกคนในสังคมจากความไม่ยุติธรรมและการกดขี่จากสมาชิกคนอื่น ๆ หรือหน้าที่ในการผดุงความยุติธรรม ความหมายในที่นี้ยังรวมไปถึงการบทบาทของตลาด ซึ่งในระบบตลาดเสรีนี้ จะต้องกำหนดระบบของกฎระเบียบต่าง ๆ ที่จะสามารถบังคับใช้ในสัญญาและปกป้องทรัพย์สินได้ และประการที่สาม คือ หน้าที่ในการสร้างและดำรงไว้ซึ่งงานสาธารณะและสถาบันสาธารณะ ที่ไม่ได้คำนึงถึงผลประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง แต่เป็นของทุกคนในสังคม ซึ่งรวมไปถึงสินค้าสาธารณะ (public goods) ที่จะต้องจัดหาโดยรัฐ เช่น ถนน สะพาน การศึกษา เป็นต้น ดังนั้นในมุมมองของ Smith นี้จะเห็นได้ว่า กระบวนการทางด้านตลาดนั้นจะส่งผลให้เกิดผลสัมฤทธิ์ที่ดีกว่าการที่รัฐเป็นผู้ดำเนินการเองทั้งหมด ความเป็นสถาบันของการเมืองและรัฐไม่ได้มีความสำคัญมากกว่าระบบเศรษฐกิจที่ขับเคลื่อนไปสู่สิ่งที่ดีกว่า ดังนั้น รัฐควรเป็นแค่เพียงผู้สนับสนุนหรือคอยประสานงานในระบบของตลาดให้ทำงานได้เต็มที่ และรัฐนั้นเองควรเป็นทางเลือกสุดท้ายที่จะเป็นผู้ดำเนินการเอง จึงเป็นที่มาของแนวคิดของสังคมที่รัฐไม่ควรเข้ายุ่งเกี่ยว (laissez-faire society)
แต่ก่อนหน้านี้ ในช่วงศตวรรษที่สิบเก้านี้ ได้เกิดปัญหาสังคมต่าง ๆ เช่น การใช้แรงงานเด็ก ความไม่เพียงพอของที่อยู่อาศัย และการสาธารณะสุขที่แย่มาก ซึ่งเกิดจากระบบแนวคิดทุนนิยมที่รัฐไม่ได้เข้าไปยุ่งเกี่ยว (laissez-faire capitalism) จนกระทั่งเป็นที่มาของรัฐสวัสดิการ (welfare state) เพื่อที่จะแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นจากความเสียเปรียบต่าง ๆ จึงจำเป็นต้องเข้ามาดำเนินการรับผิดชอบให้ประชาชนมีความอยู่ดีมีสุข ซึ่ง Keynes ก็ได้เสนอทฤษฎีทางเศรษฐศาตร์ที่สนับสนุนให้รัฐนั้นเป็นผู้ที่ทำหน้าที่สร้างความเสถียรภาพของเศรษฐกิจและแก้ปัญหาสังคมต่าง ๆ ซึ่งหลายประเทศในยุโรปก็ได้มีการสนับสนุนให้มีโครงการสวัสดิการขึ้น เช่น มีการให้เงินช่วยเหลือคนว่างงาน การรักษาพยาบาล การศึกษา และโครงการที่ช่วยเหลืออื่น ๆ สำหรับผู้ที่เสียเปรียบในสังคม จากการเข้ามาช่วย เหลือของรัฐนี้ทำให้เกิดภาระค่าใช้จ่ายที่ของการที่เป็นรัฐสวัสดิการ ปัญหาก็คือว่าจะหาเงินมาสนับสนุนโครงการต่าง ๆ ได้อย่างไร ทุกประเทศในยุโรปก็ประสบปัญหานี้เช่นกัน ซึ่งก็หนีไม่พ้นเงินที่จะต้องหานั้นก็มาจากภาษีที่ได้จากความร่ำรวยที่เกิดจากระบบเศรษฐกิจนั่นเอง
แนวคิดการท้าทายนิยม (neoclassicisim)
ตั้งแต่กลางปี 1970 ได้มีการเปลี่ยนแปลงจากบทบาทของรัฐที่ดำเนินการเองทุกอย่าง เป็นระบบโครงสร้างลำดับขั้น เป็นระบบราชการ มาเป็นบทบาททางด้านเศรษฐกิจท้าทาย (neoclassical economics) หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า ความเป็นเหตุเป็นผลด้านเศรษฐกิจ (economic rationalism) ซึ่งทฤษฎีนี้จะมีคุณลักษณะสี่ประการ ดังนี้ ประการแรก คือ ข้อสันนิษฐานว่าปัจเจกบุคคลนั้นมีความเป็นเหตุเป็นผล (individual rationality) ปัจเจกบุคคลต้องการสิ่งที่ตัวเองคิดว่ามีประโยชน์ทางด้านเศรษฐกิจกับตัวเองมากที่สุด มีอิสระในทางเลือกต่าง ๆ และจะหาวิธีที่ดีที่สุดเพื่อให้ได้มาสิ่งที่ตัวเองต้องการ สามารถตัดสินใจเลือกซื้อสินค้าและบริการต่าง ๆ ในราคาที่เหมาะสม ประการที่สอง คือ เป็นการขยายความของตัวแบบจากข้อสันนิษฐานที่ว่าปัจเจกบุคคลนั้นมีความเป็นเป็นผล มีการใช้ตัวแบบเชิงประจักษ์ (empirical model) ในการหาเทคนิคที่จะพัฒนาในทางเลือกที่เป็นเหตุเป็นผล (rational choice) และทฤษฎีเกมส์ (game theory) ซึ่งสามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้กับการเมือง ที่เรียกว่าทางเลือกสาธารณะ (public choice theory) ประการที่สาม คือ เป็นการให้บทบาทกับแรงผลักของตลาดมากที่สุด (maximum role of market force) ในความเป็นเหตุเป็นผลของเศรษฐกิจนั้นมีแนวคิดมาจากตลาดของภาคเอกชนที่มีทั้งประสิทธิภาพและการจัดการตัวเองได้ ดังนั้นควรที่จะให้ตลาดเป็นตัวการในการจัดหาสินค้าและบริการแทน และประการที่สี่ คือ เป็นการลดบทบาทของรัฐให้เหลือน้อยที่สุด (minimum role of government) รัฐนั้นถ้าเข้ามาแทรกแซงในกลไกที่มีการจัดการตัวเองของตลาดจะทำให้เกิดความไม่มีประสิทธิภาพขึ้น ดังนั้นควรจะต้องลดบทบาทของรัฐและให้แรงผลักของตลาดทำให้หน้าที่แทนให้มากที่สุด ดังนั้นการใช้แนวคิดทางด้านเศรษฐกิจนี้ส่งผลให้รัฐบาลของ Thatcher และรัฐบาลของ Raegan ได้พยายามที่จะนำเอาแนวคิดนี้ไปประยุกต์ ใช้โดยสร้างนโยบายรัฐบาลที่มีขนาดเล็ก (small government) และในหลายประเทศก็ได้นำแนวคิดไปใช้อีกด้วย4
ทฤษฎีองค์การด้านเศรษฐศาสตร์ (organization economics theory)
นักทฤษฎีองค์การด้านเศรษฐศาสตร์ ใช้แนวคิดและเครื่องมือจากวิชาเศรษฐศาสตร์ในการศึกษากระบวนการภายในและโครงสร้างองค์การ เพื่อที่จะตอบคำถามว่าทำไมถึงต้องมีองค์การ อะไรเป็นตัวกำหนดขนาด ขอบเขต และโครงสร้างขององค์การ ทำไมบางคนได้รับค่าตอบแทนเป็นรายชั่วโมงขณะที่อีกคนได้รับเป็นเงินเดือน ปัจจัยอะไรที่ทำให้องค์การอยู่รอดและมีการเจริญเติบโต จึงเป็นที่มาของแนวคิดทางด้านเศรษฐศาสตร์นี้นำมาประยุกต์ใช้ เช่น ทฤษฎีเจ้าของตัวแทน (principal/ agent theory) ทฤษฎีสัญญาที่ไม่สมบูรณ์ (incomplete contract) ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม (transaction cost theory) ทฤษฎีทีม (teams theory) ทฤษฎีเกมส์ (game theory) เป็นต้น
ในปี 1937 Ronald H. Coase ได้เขียน The Nature of the Firm ตั้งคำถามว่า ทำไมบริษัทถึงอยู่ได้เมื่อระบบตลาดและราคาทำงานได้อย่างสมบูรณ์ คำตอบก็คือ เมื่อต้นทุนในการใช้กลไกของตลาดที่เกิดขึ้นนั้นสูงกว่าต้นทุนของบริษัท จึงเป็นที่มาในการจัดตั้งบริษัท (firm) และนำไปสู่การสร้างผลกำไรที่มากขึ้นต่อไป เช่น ต้นทุนของการไปหาข้อมูลเองสูงกว่าต้นทุนของการซื้อหนังสือพิมพ์มาอ่าน ทำให้เกิดบริษัทจัดทำสำนักพิมพ์ขึ้น เป็นต้น ประเด็นที่นักทฤษฎีองค์การด้านเศรษฐศาสตร์สนใจ ประกอบด้วย การทำสัญญาบริษัท (contractual nature of firms) เหตุผลที่มีอยู่จำกัด (bounded rationality) การลงทุนในทรัพย์สิน (investment in specific asset) ความแตกต่างของสิทธิเฉพาะ (specific right) และ สิทธิที่เหลืออยู่ (residual right) และผลที่เกิดจากข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ (effect of imperfection information) วิธีการเหล่านี้ได้นำมาใช้อธิบายการเกิดขึ้นหรือการขยายตัวขององค์การ
Williamson เขียน Markets and Hierarchies ได้ประเมินการตัดสินใจขององค์การในการผลิตสินค้าและบริการเองเทียบกับการซื้อจากภายนอก โดยวิเคราะห์การประยุกต์ใช้สัญญาที่มีพื้นฐานจากหลักเศรษฐศาสตร์ต่าง ๆ และตัวแบบของตลาดในการศึกษาแรงงานสัมพันธ์ (employment relations) ซึ่ง Williamson ได้มองการตัดสินใจในกระบวนการที่จะนำไปสู่ความสัมพันธ์ระหว่างนาย จ้างและลูกจ้างเป็นเหมือนกับการทำธุรกรรมของตลาด (market transaction) และใช้การวิเคราะห์ตลาดเศรษฐศาสตร์ในการประเมินทางเลือกต่าง ๆ ของตลาดแรงงานภายใน และตัวแบบการใช้สัญญา (contract model) ซึ่งได้นำเอาแนวคิดของ Herbert Simon (1957) มาศึกษาตัวแบบของอำนาจหน้าที่ขององค์การและการให้ความเป็นเหตุเป็นผลในการทำธุรกรรมในตลาดแรงงานภายใน โดยที่มีความจำกัดของความเป็นเหตุเป็นผล (bounded rationality) และการฉกฉวยโอกาส (opportunism) Williamson ยังสร้างความเข้าใจในความสัมพันธ์ของการจ้างงานโดยใช้หลักเศรษฐศาสตร์ที่เกี่ยวกับการแลกเปลี่ยน พูดถึงทักษะเฉพาะของงาน (job idiosyncracy) ว่าเป็นงานที่ต้องใช้ทักษะเฉพาะและความรู้เฉพาะที่เกี่ยวกับงานโดยตรง (job-specific skills and related task-specific skill) ซึ่งเรียนรู้จากความคุ้นเคย เช่น คนงานจะรู้ปัญหาที่เกิดขึ้นทันทีเมื่อได้ยินเสียงหรือได้กลิ่นที่ผิดปกติของเครื่องจักร เป็นต้น ความรู้แบบนี้สามารถฝึกโดยใช้การอบรมในงาน (on-the-job training) เท่านั้น ทักษะแบบนี้จะที่ไม่มีโครงสร้าง (structureless) และจะเป็นลักษณะการแลกเปลี่ยนกันทางการตลาด แต่ถ้ามีโครงสร้าง (structure) ที่เป็นลำดับขั้น (hierarchy) ก็จะมุ่งเน้นประสิทธิภาพเป็นหลัก และทักษะเฉพาะนี้มีความสำคัญไปสู่การกำหนดลักษณะสัญญาการจ้างงานในรูปแบบต่าง ๆ โดยใช้เขียนเป็นสัญญาโดยมีวัตถุประสงค์ให้ครอบคลุมเหตุผลที่มีอยู่จำกัด (bounded rationality) ในสภาพแวดล้อมที่ไม่แน่นอน และป้องกันการเอารัดเอาเปรียบ (opportunism) ที่มีโอกาสเกิดขึ้น
Michael C. Jensen และ William H. Meckling กล่าวถึง ทฤษฎีหน่วยผลิต (theory of the firm) ว่าคือทฤษฎีของตลาด (theory of market) ที่บริษัท (firm) เป็นตัวแสดงสำคัญในการทำหน้าที่ลงทุนในการผลิตสินค้าและบริการรวมทั้งส่งมอบเพื่อให้ได้กำไรสูงสุด (maximize profit) ส่วนสิทธิในทรัพย์สิน (property right) เป็นสิทธิที่จะจัดสรรค่าใช้จ่ายและผลตอบแทนให้กับผู้เกี่ยวข้องในองค์การ จากทฤษฎีตัวแทน (agency theory) เป็นการให้ผู้จัดการหรือลูกจ้างเป็นตัวแทนของเจ้าของ (owner/principal) จะต้องมีต้นทุนของตัวแทน (agency cost) ว่าเป็นต้นทุนที่ในการใช้ตัวแทนในการสร้างผลประโยชน์ให้กับเจ้าของให้มากที่สุด (best interest of principal) ) แต่ก็เป็นไปได้ที่ว่าตัวแทนอาจดำเนินการตามผลประโยชน์ของตัวเอง (self-interest) ดังนั้นจึงมีค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น คือ ค่าใช้จ่ายที่เป็นผลตอบแทนที่จูงใจ (incentive) อย่างเหมาะสม ค่าใช้จ่ายในการติดตามการทำงาน (monitoring cost) เพื่อไม่ให้ตัวแทนทำงานผิดไปจากเป้าหมายที่เจ้าของกำหนด ค่าใช้จ่ายที่ให้ตัวแทนทำตามตามพันธะสัญญา (bonding cost) เพื่อให้เจ้าของมั่นใจว่า จะได้รับการชดเชยเมื่อตัวแทนสร้างความเสียหายให้ และค่าใช้จ่ายอื่นที่เกิดขึ้น (residual loss) ในการควบคุมไม่ให้เกิดความแตกต่าง (divergence) ของผลประโยชน์เจ้าของกับการกระทำจากการทำงานของตัวแทน
Coase ก็ยังได้วิจารณ์ถึงข้อจำกัดของบริษัทที่เกิดจากการจัดสรรทรัพยากรตามอำนาจหน้าที่ (authority) แทนที่จะใช้การแลกเปลี่ยนตามกลไกตลาด (market) ดังนั้นจึงได้สรุปว่าองค์การโดยส่วนใหญ่จะเป็นนิติสมมติ (legal fictions) ที่ทำหน้าที่เป็นแกน (nexus) ของสัญญาในแต่ละปัจเจกบุคคลที่มีความสัมพันธ์กัน กล่าวคือบริษัทไม่ใช่ปัจเจกบุคคล แต่เป็นที่รวมของกระบวนการอันซับซ้อนที่มีหลายวัตถุประสงค์ของปัจเจกบุคคลที่ขัดแย้งกันอยู่ ซึ่งจะนำสู่ความสมดุล (equilibrium) จากสัญญาที่มีความสัมพันธ์กัน ได้เปรียบเทียบพฤติกรรมของบริษัทคือพฤติกรรมของตลาดนั่นเอง
Jay B. Barney และ William G. Ouchi เขียน Learning from Organizational มองการทำธุรกรรม (transaction) เป็นหน่วยวิเคราะห์ (unit of analysis) โดยมองความสัมพันธ์ที่เกิดจากปัจเจกบุคคล กลุ่ม องค์การ และสิ่งแวดล้อม Williamson ได้กล่าวว่าการทำธุรกรรมนั้นใกล้เคียงกับทฤษฎีการแลกเปลี่ยน (exchange theory) ของสังคมวิทยาและจิตวิทยาสังคม และได้กล่าวถึงทฤษฎีการพึ่งพาทรัพยาการ (resource dependent theory) ของ Pfeffer และ Salanick ว่าทุกองค์การล้วนพึ่งพาทรัพยากร ในการวิเคราะห์ในการหาจุดสมดุล (equilibrium analysis) ดังนั้นแนวคิดขององค์การ (concept of organization) กล่าวถึงองค์การทางด้านเศรษฐศาสตร์ ในการเปรียบเทียบประสิทธิภาพระหว่างโครงสร้างที่ใช้ลำดับขั้น (hierarchy) กับโครงสร้างที่ใช้ตลาด (market) ในการตัดสินใจในการทำธุรกรรม ดังนั้นสิ่งที่เรียนรู้จากทฤษฎีองค์การที่นำมาใช้กับองค์การทางเศรษฐศาสตร์คือการตัดสินใจในภาวะที่เหตุผลจำกัด (bounded rational decision making) และการวิจัยเชิงประจักษ์ (empirical research) เพื่อปรับปรุงความสามารถของแบบด้านเศรษฐศาสตร์ (economic model) ต่อไป
Paul H. Rubin เขียน Managing Business Transactions กล่าวว่า จากทฤษฎีต้นทุนการทำธุร กรรม (transaction cost theory) โดยมีหลักที่ว่าคนจะเห็นแก่ตัว ชอบเอาเปรียบ และเป็นไปไม่ได้ที่จะเขียนสัญญาที่สมบูรณ์เพื่อป้องกันไม่ให้คนเอารัดเอาเปรียบหรือโกงได้ทั้งหมด จึงได้เสนอว่าการเอาเปรียบที่เกิดขึ้นก่อนทำสัญญา (precontractual opportunism) บางครั้งเรียกว่า การปกปิดข้อมูล (adverse selection) ซึ่งจะนำไปสู่ความเสียเปรียบของคู่สัญญา และการเอาเปรียบที่เกิดขึ้นหลังทำสัญญา (postcontractual opportunism) เช่น การหนีงาน (shirking) ค่าใช้จ่ายที่เป็นต้นทุนตัวแทนที่สูง (agency cost) และความเสี่ยงทางศีลธรรม (moral hazard) ดังนั้น Rubin เสนอให้ใช้กลไกตลาดในการลดปัญหาที่เกิดจากการเอารัดเอาเปรียบ เช่น ใช้เงื่อนใขการค้ำประกันและความน่าเชื่อถือ (use of hostage and credible commitment) รวมทั้งสร้างรูปแบบการร่วมลงทุน (joint venture) การแลกเปลี่ยนซึ่งกันและกัน (reciprocal exchange) การติดตามจากผู้ตรวจสอบจากภายนอกและคณะกรรมการ (outside auditor and boards of directors) การสร้างชื่อเสียง (reputation) และการใช้จริยธรรม (ethics) เข้ามาช่วยสร้างความยุติธรรมให้กับทุกฝ่ายที่มีส่วนได้ส่วนเสีย (stakeholders)5
Buchanan (1972) ได้เสนอทฤษฏีทางเลือกอย่างมีเหตุผล (rational choice theory) ที่เป็นทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์แบบท้าทาย (neoclassic economics) ที่นำมาใช้กับภาครัฐเพื่อสร้างความเชื่อมโยงระหว่างเศรษฐศาสตร์จุลภาคและการเมืองการปกครองเข้าด้วยกัน โดยเป็นการสังเกตการกระทำของประชาชน นักการเมือง และข้าราชการเปรียบเทียบกับการการทำของผู้ผลิตและผู้บริโภคที่ยึดผลประโยชน์ส่วนตัวเป็นหลัก (self-interest) การเปรียบเทียบนี้ไม่เพียงทำให้เข้าใจภาพรวมของภาครัฐในแง่ของการตลาด แต่ยังทำให้นักรัฐประศาสนศาสตร์มีเครื่องมือทางทฤษฎีที่สามารถประยุกต์ ใช้กับวิชาการทางเศรษฐศาสตร์อีกด้วย ที่มีชื่อเรียกต่าง ๆ เช่น เศรษฐศาสตร์การเมือง (political economy) เศรษฐศาสตร์สวัสดิการ (welfare economics) แต่เป็นที่รู้จักกันดีคือ ความเป็นเหตุเป็นผล (rational) หรือ ทางเลือกสาธารณะ (public choice) นั่นเอง
ทฤษฎีทางเลือกอย่างมีเหตุผลนี้มีพื้นฐานจากแนวคิดของ Adam Smith ซึ่งเป็นพื้นฐานที่สำคัญของทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ท้าทาย (neoclassical economics theory) โดยมองว่ามนุษย์เป็นผู้แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว โดยผ่านกลไกของมือที่มองไม่เห็น (invisible hand) ที่สามารถสร้างผลกำไรที่ให้ประโยชน์ต่อสังคมโดยส่วนรวมได้ เช่น นักธุรกิจอาจคิดสร้างผลกำไรให้กับตัวเอง โดยใช้ต้นทุนที่ต่ำกว่า หรือผลิตสินค้าให้มีคุณภาพดีกว่าคู่แข่ง ซึ่งล้วนแต่เป็นประโยชน์ต่อคนในสังคม ดังนั้น ถ้าสิ่งนี้เป็นจริง แสดงว่าผลประโยชน์โดยรวมก็สามารถเกิดขึ้นได้ จากกลไกตลาดมากกว่าจากกลไกที่รัฐบาลเป็นผู้ดำเนินการเองทั้งหมด องค์ประกอบพื้นฐานเหล่านี้ได้แก่ ผู้ที่คำนึงถึงประโยชน์ส่วนตน การแข่งขันระหว่างผู้ผลิต และตลาดที่ไม่ถูกแทรกแซงจากรัฐ จึงเป็นสิ่งที่แสดงให้เห็นถึงแนวคิดของหลักเศรษฐศาสตร์ท้าทายนี้ และเป็นศูนย์กลางของทฤษฎีทางเลือกอย่างมีเหตุผล
แม้ว่าทฤษฎีทางเลือกอย่างมีเหตุผลจะมีมานานแล้วก็จริง แต่ก็ถูกเพิกเฉยจากนักรัฐประศาสนศาสตร์ จนกระทั่งเมื่อไม่นานมานี้ ถึงจะเริ่มมีผู้ให้ความสนใจว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาที่ใช้ประโยชน์จากการผสมผสานระหว่างศาสตร์ทางบริหารธุรกิจ เช่น การจัดการ และทฤษฎีองค์การ รวมถึงต่อมาก็ได้ประยุกต์ใช้หลักเศรษฐศาสตร์เข้ามาใช้ในการจัดการภาครัฐอีกด้วย ในหนังสือ An Economics Theory of Democracy ของ Anthony Downs (1975) และหนังสือ The Calculus of Consent ของ James Buchanan และ Gordon Tullock (1962) ได้กล่าวถึงผู้ที่มีพฤติกรรมในการแสวงหาประโยชน์ส่วนตัว ทั้งประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นผู้ที่ต้องการอรรถประโยชน์อย่างเป็นเหตุเป็นผลสูงสุด (rational utility maximizer) ซึ่งไม่ได้อยู่ในข้อสันนิษฐานที่ว่า ทั้งประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐยึดมั่นในหลักปฏิบัติทางการเมืองในอุดมคติ แต่จะเป็นข้อสันนิษฐานที่ว่า จะมีพฤติกรรมทางการเมืองในรูปแบบของหลักเศรษฐศาสตร์ กล่าวคือ ประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐจะมีพฤติกรรมที่จูงใจโดยความต้องการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว
ทฤษฎีทางเลือกอย่างมีเหตุผลนั้นมีความเชื่อมโยงกับแบบจำลองทางเศรษศาสตร์ท้าทาย ที่ว่าผลประโยชน์ส่วนบุคคลจะส่งผลต่อการตัดสินใจและการกระทำ จึงนำไปสู่แนวคิดทางการตลาดสำหรับบริการสาธารณะ อันเป็นสถานการณ์ที่ผู้บริโภคจะเลือกซื้อสินค้าและบริการที่ตัวเองจะชอบมากที่สุด และผู้ผลิตสินค้าและบริการก็มีการแข่งขันกันระหว่างองค์การ ซึ่งการแข่งขันกันระหว่างผู้ผลิตนี้จะทำให้ผู้บริโภคได้รับประโยชน์นั่นเอง ซึ่งขัดแย้งกับความคิดดั้งเดิมทางรัฐประศาสนศาสตร์ ที่รัฐเป็นผู้จัดหาบริการสาธารณะทั้งหมดมากกว่าที่จะเป็นแรงผลักดันตามความต้องการของผู้บริโภค (consumer demand)
นอกจากนั้น Tullock ยังได้อธิบายว่าระบบราชการจะเป็นอย่างไรถ้าข้าราชการสร้างอรรถประโยชน์สูงสุดให้กับตนเอง เหตุผลก็คือเพื่อความก้าวหน้าในอาชีพและระบบตามความสามารถ ซึ่งก็ขึ้นอยู่กับหัวหน้า ดังนั้นข้าราชการจะต้องทำให้หัวหน้าเห็นว่าตัวเองทำงานได้ดีที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ จึงแสดงข้อมูลที่สร้างความพอใจให้กับหัวหน้า และซ่อนเร้นข้อมูลที่ไม่ดีไว้ เป็นการบิดเบือนข้อมูลซึ่งทำให้เกิดปํญหาขาดแคลนข้อมูลที่ถูกต้องสมบูรณ์ ผลที่เกิดขึ้นก็คือ องค์การมีแนวโน้มที่จะทำผิด มีการจัดการที่ลำบากมากขึ้น และยากต่อการควบคุม
Niskasnen เชื่อในทฤษฎีทางเลือกอย่างมีเหตุผลเช่นกัน ว่าสามารถใช้อธิบายบทบาทของพฤติกรรมในระบบราชการได้ โดยสร้างทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับพฤติกรรมของระบบราชการซึ่งใช้ตัวแบบทางคณิตศาสตร์ ที่เกี่ยวข้องกับอรรถประโยชน์และผลิตภาพของข้าราชการและระบบราชการ โดยมีข้อสันนิษฐานว่า ในการตัดสินใจหรือการแสดงพฤติกรรมหนึ่งของบุคคลทั่วไป บุคคลนั้นจะสร้างอรรถประโยชน์สูงสุดให้กับตนเอง (maximize personal utility) โดยนำตัวแปรมาเข้าสู่สมการอรรถประโยชน์ ได้แก่ ค่าจ้าง เงินเพิ่ม อำนาจ ชื่อเสียง เกียรติยศ ตำแหน่ง ผลงาน เป็นต้น ซึ่งผูกพันอยู่กับงบประมาณ ดังนั้นข้าราชการจึงใช้เหตุผลในการพยายามที่จะหางบประมาณให้กับหน่วยงานของตนเองให้มากที่สุด หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งได้ว่า งบประมาณนี้ก็คือตัวแทน (proxy) อรรถประโยชน์ของข้าราชการนั่นเอง สิ่งที่ตามมาก็คือ งบประมาณนี้ทำให้เกิดระบบราชการผูกขาดการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะเกิดขึ้น ซึ่งจะส่งผลต่อความไม่มีประสิทธิภาพเพราะไม่มีการแข่งขัน ไม่มีแรงจูงใจในการทำงานให้ดีขึ้น เพราะอย่างไรก็ตามสินค้าหรือบริการสาธารณะนี้เป็นตลาดผูกขาด ลูกค้าหรือผู้รับบริการก็ไม่มีทางเลือกอยู่แล้ว
Haque ได้อธิบายการเคลื่อนไหวในการนำกลไกตลาดมาใช้ในการจัดการภาครัฐ โดยให้ความสำคัญกับภาคเอกชน สนับสนุนแนวคิดที่ว่าการจัดการภาครัฐเป็นส่วนหนึ่งของการบริหารธุรกิจ ซึ่งภาครัฐและภาคเอกชนนั้นมีความแตกต่างกันอย่างน้อยที่สุดในระบอบประชาธิปไตย คุณค่าของตลาดและคุณค่าของประชาธิปไตยดูไม่แตกต่างกัน แต่อาจจะเข้ากันไม่ได้ เช่น ตลาดมีประสิทธิภาพในการกระจายสินค้าและบริการ แต่การกระจายนั้นอาจเกิดความไม่เท่าเทียมกันได้ ความขัดแย้งระหว่างตลาดและหลักประชาธิปไตยนี้มีความสำคัญต่อการปฏิบัติ โดยต้องคำนึงถึงหลักจริยธรรมของการให้บริการ
สาธารณะมีปทัสถานด้านกฎหมาย มีความรับผิดชอบ มีความซื่อสัตย์ มีความโปร่งใส มีความเท่าเทียมกัน รวมทั้งมีการเปิดเผยต่อสาธารณะ ปัญหาของทางเลือกอย่างเป็นเหตุเป็นผลก็คือ ข้อสันนิษฐานนี้อาจจะไม่เป็นจริงในสถานการณ์อื่น ๆ โดยโครงสร้างทางทฤษฎีทาง เลือกอย่างเป็นเหตุเป็นผลขึ้นอยู่กับการใช้เหตุผลในการตัดสินใจเพื่อประโยชน์ส่วนตัว (rational self interest) และใช้ปัจเจกบุคคลเป็นหน่วยวิเคราะห์ จึงมีการวิจารณ์ทางเลือกอย่างเป็นเหตุเป็นผลว่าอาจมีความเข้าใจธรรมชาติในความคิดของมนุษย์ที่แคบเกินไป เช่น ในกรณีการโจมตีของผู้ก่อการร้ายที่ตึก World Trade Center ในปี 2001 ที่มีเจ้าหน้าที่ดับเพลิงเสียชีวิตในขณะที่ปฏิบัติหน้าที่6
การปฏิวัติทางการจัดการภาครัฐทั่วโลก (The Global Public Management Revolution)
การปฏิรูปการจัดการภาครัฐเพื่อต้องการให้มีความทันสมัยขึ้น เริ่มต้นขึ้นโดยนิวซีแลนด์ ในปลายปี 1970 ได้ใช้แบบเศรษฐศาสตร์แนวใหม่ของชิคาโก (Chicago School of neoclassical economics) ที่ไม่เชื่อในความสามารถของรัฐในการสร้างเศรษฐกิจได้โดยไม่ใช้กลไกตลาดเสรี แต่เป็นแรงจูงใจทางตลาด (market incentives) ต่างหากที่จะสร้างประสิทธิภาพในการตัดสินใจโดยให้ผลลัพธ์ที่ดีกว่าที่รัฐจะควบคุมหรือดำเนินการเอง เมื่อต้นปี 1980 นิวซีแลนด์ไม่สามารถรับภาระค่าใช้จ่ายการบริการสาธารณะต่าง ๆ ได้ เพราะมีการแข่งขันที่รุนแรงจากทั่วโลก เศรษฐกิจหยุดชะงัก เงินเฟ้อสูงขึ้น จากวิกฤติเศรษฐกิจนี้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอำนาจจากพรรคประชาชาติ (National Party) มาเป็นพรรคแรงงาน (Labour Party) โดยที่ Roger Douglas รัฐมนตรีการคลังในรัฐบาลใหม่นี้นำแนวคิดแบบเศรษศาสตร์ของชิคาโกที่ใช้กลไกการตลาดเพื่อพัฒนายุทธศาสตร์สร้างการแข่งขัน ลดต้นทุนธุรกรรมลง ใช้ทฤษฎีตัวแทนโดยใช้สัญญาให้เอกชนเข้ามารับงานแทน มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยเปลี่ยนบทบาทเป็นการใช้วิธีสั่งการและควบคุม (command and control) มากกว่าที่จะดำเนินการเองทั้งหมด มีการใช้สัญญาจ้างผู้บริหารระดับสูงที่มีผล ตอบแทนขึ้นอยู่กับผลงานและมุ่งไปยังปัจจัยนำออกที่เป็นผลลัพธ์มากกว่าปัจจัยนำเข้าที่เป็นงบประมาณ
การที่นำแนวคิดเศรษฐศาสตร์มาใช้กับการปฏิรูปการจัดการนี้ ทำให้มีความยืดหยุ่นขึ้นในการที่จะหาหนทางที่ดีที่สุดเพื่อบรรลุเป้าหมาย ผู้ปฏิบัติต้องรับผิดชอบกับผลลัพธ์ในการทำงาน มีอิสระในการตัดสินใจ มีการใช้งบประมาณ มีการบรรจุคนที่มีความสามารถเข้ามาทำงาน และมีการจัดจ้างจัดซื้อได้เอง เพื่อที่จะบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ในสัญญาการจ้างงาน Christopher Pollit ได้เสนอว่าวิธีการจัดการที่ดีขึ้นนั้นจะแก้ปัญหาด้านเศรษฐกิจและสังคมได้อย่างมีประสิทธิผล ปัญหาที่เกิด ขึ้นจากการจัดการของรัฐในอดีตไม่มีประสิทธิภาพ เช่น เป็นการผูกขาด มีต้นทุนธุรกรรมสูง มีปัญหาข้อมูลข่าวสาร จึงต้องแทนที่ด้วยการแข่งขันในตลาดที่มีค่าตอบแทนจูงใจ เพื่อลดขนาดของรัฐ ลดต้นทุนลง และปรับปรุงผลการทำงานให้ดีขึ้น
ส่วนการปฏิรูปของประเทศสหรัฐอเมริกานั้น ในปี 1970 เป็นนวัตกรรมขั้นตอนการทำงาน (procedural innovation) เป็นการให้อำนาจรัฐบาลท้องถิ่นและมลรัฐมีอำนาจในมากขึ้นในการใช้งบประมาณของรัฐบาลกลางโดยลดขั้นตอนในการวางแผน การจัดทำเอกสาร และการขออนุมัติ รวม ทั้งลดการควบคุมอย่างเข้มงวดของรัฐบาลกลาง เมื่อ Reagan ได้เข้ามาบริหารก็ได้มีการปฎิรูปโดยใช้กลยุทธ์การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) และการให้เอกชนเข้ามารับสัญญา (contract out) ในปี 1999 ได้มีการประมาณแรงงานเงาหรือแรงงานที่เป็นลูกจ้างของรัฐที่ไม่ใช่ข้าราชการ (shadow workforce) ที่ทำงานเต็มเวลาให้รัฐว่ามีจำนวนถึง 12.7 ล้านคนเมื่อเทียบกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีจำนวน 1.9 ล้านคน ในสมัยรัฐบาลของ Clinton ก็ได้ออกนโยบาย Reinventing Government โดยยืมจากหนังสือขายดีมากของอดีตผู้จัดการเมือง David Osborne และ Ted Gaebler ซึ่ง Al Gore รองประธานาธิบดีได้รณรงค์ในการสร้างรัฐที่ทำงานดีขึ้นและใช้จ่ายน้อยลง (work better and cost less) ในการ Reinventing นี้มีสามช่วงเวลาคือ ช่วงแรกเป็นการระบุโอกาสในการลดสิ่งที่ไม่จำเป็นและปรับปรุงการจัดการ ในเดือนกันยายน ปี 1993 ได้รวบรวมข้อแนะนำที่ได้นำเสนอถึง 384 รายงานที่จะลดค่าใช้จ่ายได้ 108 พันล้านเหรีญสหรัฐและลดค่าใช้จ่ายด้านแรงงานได้ 12 เปอร์เซ็นต์ภายในห้าปี ในการรายงานผลการดำเนินงานแห่งชาติ (National Performance Review) หรือ NPR โดยให้สัญญาว่าจะลดจำนวนเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ 252,000 คน รวมทั้งได้ออกแผนการปฏิรูปการจัดซื้อจัดจ้างให้มีความยึดหยุ่นมากขึ้นและพัฒนาแผนการบริการประชาชนให้ดีขึ้น ในช่วงที่สองเป็นการทบทวนสิ่งต่าง ๆ ที่ได้ทำไป (review everything you do) เพื่อลดหน้าที่และตำแหน่งที่ไม่จำเป็น ส่งผลให้ลดแรงงานได้ถึงหนึ่งส่วนสามคิดเป็น 12.3 พันล้านเหรียญที่จะลดค่าใช้จ่ายได้ในสี่ปีแรก และในช่วงที่สามนั้น เป็นการสร้างรัฐข้อมูลข่าวสารเพื่อที่จะปรับปรุงการให้บริการและจัดการให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ ผลที่เกิดขึ้นจาก Reinvention คือ ทำงานได้ดีขึ้นโดยมีการเพิ่มประสิทธิภาพการทำงาน มีต้นทุนที่ต่ำลงโดยการลดค่าใช้จ่ายจากการลดจำนวนคนและลดงานที่ไม่มีความจำเป็น มีการใช้เทคโนโลยีเพื่อที่จะบูรณาการงานบริการสาธารณะให้ดีขึ้น มีการกระจายอำนาจมากขึ้นไปให้มลรัฐและรัฐบาลท้องถิ่นมีความรับผิดชอบและตัดสินใจเองได้7
ข้อวิจารณ์ในการจัดการภาครัฐที่ใช้แนวคิดทางด้านหลักเศรษฐศาสตร์
ในการใช้หลักการที่เป็นแนวคิดทางด้านหลักเศรษฐศาสตร์เป็นหนึ่งในหัวข้อที่ถูกวิจารณ์โดยที่นักวิทยาศาสตร์สังคมอื่นๆมองดูว่า หลักเศรษฐศาสตร์นั้นเป็นเพียงข้อสันนิษฐานไม่มีความเป็นจริง (unrealistic assumption) และเป็นแค่แนวคิดในอุดมคติ (ideological) ในโลกแห่งความเป็นจริงนี้ ทุกคนก็ไม่จำเป็นที่จะต้องมีความประพฤติแบบเป็นเหตุเป็นผล (rational) และปัญหาของรัฐทุกอย่างก็ไม่สามารถแก้ด้วยเทคนิคของหลักเศรษฐศาสตร์ ดังนั้นจึงเป็นข้อจำกัดในการใช้วิธีการของหลักเศรษฐศาสตร์ในสิ่งแวดล้อมทางการเมืองของภาครัฐ
ข้อวิจารณ์แรกในการประยุกต์ใช้หลักเศรษฐศาสตร์ในการปฏิรูปการจัดการนั้น คือ ตัวเศรษฐศาสตร์นั้นเป็นสังคมศาสตร์ที่มีข้อบกพร่องรวมถึงแนวทางการประยุกต์ใช้ของรัฐด้วย ข้อวิจารณ์นี้ไม่ได้เป็นสิ่งใหม่เลยตั้งแต่ยุคที่เศรษฐศาสตร์แบะระบบทุนนิยมมีความอิ่มตัวแล้ว ข้อวิจารณ์ต่อมา คือ ความน่าเชื่อถือ (validity) ที่เป็นพื้นฐานของระบบเศรษฐศาสตร์และภาคเอกชน รวมถึงการประยุกต์ใช้ในภาครัฐ Pollit (1993) กล่าวว่าสินค้าและบริการสาธารณะมีจุดที่แตกต่างกับสินค้าและบริการแบบทั่วไปคือ ธุรกรรมระหว่างผู้จัดหาและผู้รับบริการในสินค้าและบริการสาธารณะมีลักษณะที่ซับซ้อนกว่าสินค้าและบริการที่อยู่ในตลาดปกติ และผู้รับบริการของสินค้าและบริการสาธารณะนั้นไม่ได้เป็นเพียงแค่ลูกค้าหรือผู้บริโภค (consumer) แต่จะต้องเป็นประชาชน (citizen) ตลอดเวลา จึงเป็นธุรกรรมที่มีความเป็นเอกลักษณ์ไม่เหมือนใคร อย่างไรก็ตาม อุปสงค์และอุปทานของสินค้าและบริการของรัฐนั้นไม่ได้มีลักษณะรูปแบบเหมือนกันกับบริษัทหรือผู้บริโภคทั่วไป ในหลายสถานการณ์นั้นอุปสงค์และอุปทานก็จะทำงานเหมือนกันกับภาคเอกชน เช่น ถ้ารัฐต้องการลดการบริโภคของน้ำมันลง สิ่งที่ง่ายที่สุดก็คือการปรับราคาน้ำมันเพิ่มขึ้นโดยใช้กลไกการปรับเพดานภาษี หรือให้เงินอุดหนุน (subsidy) การเกษตรเพื่อเพิ่มผลผลิตทางการเกษตร เป็นต้น Pollit นั้นมองดูหลักเศรษฐศาสตร์เป็นเพียงแค่เครื่องมือมากกว่าที่จะเป็นวิธีการ และหลักพฤติกรรมผู้บริโภคก็ไม่สามารถที่จะประยุกต์ใช้ได้กับภาครัฐทั้งหมด
ข้อวิจารณ์ในการจัดการภาครัฐที่ใช้แนวคิดทางด้านหลักบริหารธุรกิจ
ข้อวิจารณ์ในการประยุกต์ใช้แนวคิดทางด้านหลักบริหารธุรกิจคือ การปฏิบัติการของภาครัฐและการปฎิบัติการของภาคเอกชนไม่ได้มีความเกี่ยวเนื่องกันเลย เช่น ในการเปลี่ยนแปลงให้มีการมุ่งเน้นจากปัจจัยนำเข้าไปเป็นปัจจัยนำออกหรือผลลัพธ์นั้น มีขั้นตอนที่เชื่อมโยงกันอยู่หลายขั้นตอน คือ มีการกำหนดแผนกลยุทธ์ มีการจัดตั้งวัตถุประสงค์ มีการกำหนดวิธีการที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ มีการวัดผลการดำเนินงาน และมีการวัดผลสำเร็จ จะเห็นได้ว่าวัตถุประสงค์และผลลัพธ์จะต้องถูกกำหนดไว้ แล้วขั้นตอนอื่นๆจึงมีความจำเป็นที่จะถูกกำหนดต่อไป อย่างไรก็ตาม ถ้าวัตถุประสงค์นั้นมีความยากในทางปฏิบัติ สิ่งอื่น ๆ ที่เป็นขั้นตอนนี้ก็จะไม่มีความเกี่ยวเนื่องกันต่อไปแล้ว ดังนั้นวัตถุประสงค์จึงต้องมีความชัดเจน ในความเป็นจริงที่เกิดขึ้นในสิ่งแวดล้อมของรัฐ การกำหนดเป้าหมายในหน่วยงานของรัฐนั้นมีความยากมาก ถึงแม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงหลายครั้งก็ตาม ดังนั้นการวัดผลก็จะยากตามไปด้วย สิ่งนี้เองเป็นสิ่งที่มีความแตกต่างระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน
เชิงอรรถ
1จาก “Public Management and Administration, An Introduction, 3rd Edition”, โดย Owen E. Hughes, 2003, หน้า 1-6.
2จาก “Public Choice: A Different Approach to the Study of Public Administration”, โดย Vincent Ostorm and Elinor Ostrom, 1971, หน้า 203-215.
3จาก “Public Management, The Essential Readings” โดย J. Steven Ott, Albert C. Hyde, และ Jay M. Shafritz, 1992 หน้า 109-112.
4จาก “Public Management and Administration, An Introduction, 3rd Edition”, โดย Owen E. Hughes, 2003, หน้า 77-90.
5จาก “Classic of Organization Theory Sixth Edition” โดย Jay M. Shafritz, J. Steven Ott, Yong Suk Jang, 2005, Belmont: หน้า 248-282.
6จาก “Public Administration Theory Primer” โดย H. George Frederickson และ Kevin B. Smith, 2003, หน้า 185-206.
7จาก “The Global Public Management Revolution 2ndEdition, โดย Donald F. Kettl, 2005, Washington: หน้า 1-101.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น