ข้อจำกัดของการวิเคราะห์ทำให้ต้องใช้การเมืองเป็นทางเลือกในการตัดสินใจ

ข้อจำกัดของการวิเคราะห์ทำให้ต้องใช้การเมืองเป็นทางเลือกในการตัดสินใจ

(Limits on Analysis as an Alternative to Politics)

โดย ดร. อนุรักษ์ วัฒนะถาวรวงศ์

            การใช้การวิเคราะห์ในการกำหนดนโยบายจะต้องศึกษาข้อจำกัด ทั้งที่การวิเคราะห์นั้นมีข้อดีมาก แต่ทำไมรัฐบาลไม่ใช้การวิเคราะห์ให้มากกว่านี้ และใช้การตัดสินใจทางการเมืองให้น้อยลง ในความเป็นจริงแล้วมีข้อมูลมากมายที่เป็นข้อเท็จจริง การอภิปราย และการวิจัยในการกำหนดนโยบาย แต่ก็มีข้อจำกัดในการวิเคราะห์ทำให้ต้องใช้การเมืองเป็นทางเลือกในการตัดสินใจ ในสถานการณ์ที่นโยบายจะต้องตัดสินใจโดยใช้การวิเคราะห์อย่างเดียว เกิดขึ้นได้ในกรณีที่มีข้อมูลและการตรวจสอบอย่างรอบคอบ โดยไม่มีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง ไม่มีการใช้อำนาจเข้ามาควบคุม ไม่มีข้อขัดแย้งเกิดขึ้น จะเห็นได้ว่าจะใช้การเมืองในการตัดสินใจก็ต่อเมื่อมีข้อจำกัดทางการวิเคราะห์
            ในสถานการณ์ที่ไม่มีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง ซึ่งต้องใช้การวิเคราะห์อย่างเดียว นักวิเคราะห์ทุกคนจะต้องให้ข้อสรุปที่เหมือนกันในการแก้ปัญหานั้นๆ ถ้าข้อสรุปนั้นไม่เหมือนกัน ก็จะเกิดการกระทำของการเมืองเกิดขึ้น คือ ใช้การลงมติ (voting) ขึ้น เพื่อหาข้อสรุปต่อไป ในกรณีที่ไม่มีข้อผิดพลาดเกิดขึ้น ดังนั้น จะสันนิษฐานได้ว่าการวิเคราะห์นั้นไม่มีข้อผิดพลาด (infallible) เมื่อต้องการหลีกเลี่ยงปัจจัยทางการเมืองไม่ให้เข้ามาเกี่ยวข้องในการกำหนดนโยบาย นอกจากนั้นแล้ว ประชาชนต้องเชื่อว่านักวิเคราะห์นั้นไม่มีข้อผิดพลาด มิฉะนั้นข้อสรุปจากนักวิเคราะห์ก็จะไม่เป็นที่ยอมรับ ซึ่งจะส่งผลให้มีการใช้วิธีทางการเมืองเข้ามาตัดสินใจในการกำหนดนโยบาย
            นักวิเคราะห์จะต้องหานโยบายที่ดีที่สุดสำหรับทุกกลุ่มในสังคม มิฉะนั้น กลุ่มที่ไม่ได้รับผลประโยชน์จากนโยบายที่เลือกจะรู้สึกว่าไม่เหมาะสมกับกลุ่มของตัวเอง การวิเคราะห์จะไม่ได้ทำให้ทุกกลุ่มยอมรับนโยบาย แต่กระบวนการทางการเมือง เช่น การลงมติ การประกาศเป็นกฎหมายบังคับใช้ จะเป็นวิธีในการแก้ปัญหาข้อขัดแย้ง ดังนั้น การแก้ปัญหาโดยใช้การวิเคราะห์ในคำถามที่เป็นนโยบายจะต้องมีความสอดคล้องทางด้านผลประโยชน์หรือค่านิยมร่วมกันระหว่างปัจเจกบุคคลและกลุ่มต่างๆในสังคม
           ถ้ามีการสันนิษฐานว่าผลประโยชน์ไม่สอดคล้องกัน บางคนก็จะได้ประโยชน์จากนโยบาย ขณะที่คนอื่นเสียประโยชน์ นักวิเคราะห์ไม่สามารถแก้ปัญหาว่าจะกระจายสิ่งที่ได้และสิ่งที่เสียอย่างไร ถ้านักวิเคราะห์ทำได้ ก็จะสามารถที่จะตัดสินใจเลือกนโยบายที่ดีที่สุดสำหรับสถานการณ์ที่ขัดแย้ง แต่นักวิเคราะห์จะสามารถกระจายสิ่งที่ได้และสิ่งที่เสียก็ต่อเมื่อมีหลักเกณฑ์ที่ได้รับการยอมรับที่ทำได้เท่านั้น ซึ่งจริงๆแล้วไม่มี มีแต่กระบวนการทางการเมืองเท่านั้นที่จะสามารถแก้ไขข้อขัดแย้งได้
การวิเคราะห์การกำหนดนโยบายเพียงอย่างเดียวมีความจำเป็นที่จะต้องทำให้การวิเคราะห์นั้นมีความสมบูรณ์ภายในเวลาและทรัพยากรที่มีอยู่ การวิเคราะห์จะกำจัดความต้องการทางการเมืองก็ต่อเมื่อปัญหาของสังคมสามารถวิเคราะห์ได้เท่านั้น ไม่เช่นนั้น ข้อขัดแย้งในการแก้ปัญหาจะต้องใช้วิธีทางการเมืองเข้ามาจัดการ
           สรุปได้ว่า การกำหนดนโยบายที่ใช้การวิเคราะห์มีข้อจำกัดอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และจะต้องใช้วิธีการทางการเมือง ก็ต่อเมื่อ
           1. การวิเคราะห์ไม่ถูกต้อง และประชาชนก็เชื่อเช่นนั้น
           2. การวิเคราะห์ไม่สามารถแก้ปัญหาข้อขัดแย้งในค่านิยมและผลประโยชน์ในภาพรวม
           3. การวิเคราะห์ทำได้ช้าและมีค่าใช้จ่ายสูง
           4. การวิเคราะห์ไม่สามารถสรุปได้ว่าปัญหาอะไรที่จะต้องแก้

การวิเคราะห์ค่า defaults (The Default of Analysis)

ความไม่ถูกต้อง (Fallibility)
           การวิเคราะห์มีความไม่ถูกต้องทีเดียว เช่น นักเศรษฐศาสตร์ไม่มีความรู้เพียงพอในการแก้ปัญหาเงินเฟ้อและการว่างงานพร้อมกัน นักวิเคราะห์และผู้กำหนดนโยบายก็ไม่มีความรู้ในปัญหาต่างๆเพียงพอ เช่น การใช้ยาเสพติด การควบคุมความประพฤตินักโทษ การแก้ไขปัญหาการเสียเปรียบทางการศึกษา หรือการฝึกอบรมด้านอาชีพ ดังนั้นผู้ที่ทำงานอยู่ในการวิจัยและการวิเคราะห์นโยบายจะยอมรับความไม่ถูกต้อง (fallibility) ของตัวเอง
           พื้นฐานของความยากมาจากข้อขัดแย้งระหว่างความสามารถในการรับรู้ (cognitive capacities) ของมนุษย์และความซับซ้อนของปัญหาที่เป็นนโยบาย (complexities of the policy problems) ถึงแม้ว่าจะมีอุปกรณ์ที่ทันสมัย โดยใช้ระบบคอมพิวเตอร์เอง ก็ไม่สามารถที่จะรวบรวมความซับซ้อนของความเป็นจริงได้ ดังเช่น หลักของเหตุผลที่มีจำกัด (principle of bounded rationality) ที่ระบุว่า ความสามารถของมนุษย์ในการแก้ปัญหาที่ซับซ้อนนั้นทำได้น้อยมาก เมื่อเปรียบเทียบกับขนาดของปัญหาที่มีความจำเป็นที่จะต้องใช้พฤติกรรมที่เป็นเหตุเป็นผล (rational behavior) ในโลกของความเป็นจริง แม้ว่าจะเป็นปัญหาที่เป็นนโยบายที่ง่ายที่สุด เช่น ควรใช้การจราจรทางเดียวในตัวเมืองหรือไม่ ผู้กำหนดนโยบายก็ไม่สามารถที่จะรู้ได้ว่าผลที่เกิดขึ้นจากการจราจรจะเป็นอย่างไร ผลกระทบต่อว่าประชาชนจะได้รับความสะดวกหรือไม่ ผลกระทบต่อการผลกำไรของธุรกิจในย่านนั้นเป็นอย่างไร การวิเคราะห์จะตอบคำถามนี้ได้หรือไม่ แต่จะเป็นเพียงแค่การประมาณที่หาข้อสรุปไม่ได้ ดังนั้น การวิเคราะห์จะระบุเพียงแค่ความเป็นไปได้ต่างๆที่เกิดขึ้นเท่านั้นเอง

ความยากในระยะสั้นและต่อเนื่อง (Transitory and lasting difficulties)
           สิ่งที่ทำให้การวิเคราะห์ไม่สามารถทำได้อย่างสมบูรณ์ถูกต้อง คือ การให้ข้อมูลที่ผิด ไม่ลึกพอ มีอคติ หรือไม่จริง นอกจากนั้น นักวิเคราะห์มืออาชีพยังผิดพลาดจากงานที่ตัวเองมีทักษะไม่เพียงพอ การวิเคระห์บางครั้งก็ใช้วิธีการและเทคนิคการวิเคราะห์ที่ไม่ถูกต้อง รวมถึงการตีความหมายทำให้เกิดความยากนี้ขึ้น ยิ่งไปกว่านั้น การวิเคราะห์ที่ดีที่สุดก็ไม่สามารถที่จะไม่มีข้อผิดพลาดได้ (infallibility) แม้กระทั่งนักเศรษฐศาสตร์ที่เก่งที่สุดในทีมที่ปรึกษาเศรษฐกิจของประธานาธิบดี รวมถึงนักเศรษฐศาสตร์คนอื่นๆที่ท้าทายสิ่งที่ค้นพบ ทฤษฎี และคำแนะนำอีกด้วย
           ข้อมูลที่มีมากเกินไปและมีน้อยเกินไป (Too much and too little information) นักวิเคราะห์และผู้กำหนดนโยบายพยายามที่จะแก้ปัญหาของสังคมที่มีความซับซ้อน สิ่งที่เกิดขึ้นคือ ในทางหนึ่งไม่มีข้อมูลที่เพียงพอ เช่น ไม่ทราบผลที่จะเกิดขึ้นของการเปลี่ยนจราจรเป็นทางเดียว หรือ การจ้างงานจะเพิ่มขึ้นหรือลดลงในหกเดือนข้างหน้า ในอีกทางหนึ่งที่เกิดขึ้น สิ่งที่เกิดขึ้นในสภาคือมีข้อมูลอยู่มากเกินไป สมาชิกสภาไม่มีเวลาพอสำหรับกฎหมายหลายร้อยฉบับ ซึ่งปกติแล้ว วุฒิสมาชิกของสหรัฐจัดสรรเวลาและเลือกพิจารณาปัญหาที่เป็นนโยบายไม่กี่อย่างเท่านั้น ดังนั้น สิ่งที่เกิดขึ้น คือ อาจมีทั้งข้อมูลที่มากเกินไปและมีน้อยเกินไปในการระบุปัญหาที่เป็นนโยบาย
           ความยากและความเป็นไปได้ของข้อผิดพลาดมีโอกาสเกิดขึ้นมาก เพราะปัญหาสังคมและการตอบสนองนั้นมีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา เช่น ผู้กำหนดนโยบายหรือนักวิเคราะห์ได้เรียนรู้ว่า เงินเฟ้อและการว่างงานไม่เกิดขึ้นพร้อมกัน ทำให้มีการเปลี่ยนแปลงทางด้านโครงสร้างทางสถาบันในเศรษฐกิจ การเปลี่ยนแปลงนี้ส่งผลต่อความรู้ด้านเศรษฐศาสตร์ของอเมริกัน
           บางครั้งผู้ร่างกฎหมาย ผู้กำหนดนโยบาย และประชาชนก็ไม่ได้ใช้ข้อมูลจากการวิเคราะห์ แต่ให้ความเห็นและข้อแนะนำในการจัดทำนโยบาย ทำให้เกิดข้อขัดแย้งขึ้น ซึ่งทำให้ไม่รู้ว่าจะเชื่อใครดี ทำให้เกิดข้อสงสัยในข้อมูลต่างๆและการวิเคราะห์ถ้าไม่สามารถแยกสิ่งที่ดีและสิ่งที่ไม่ดีออกมาได้

ความขัดแย้งทางค่านิยม (Conflict of Values)
           การวิเคราะห์แต่เพียงอย่างเดียว ไม่สามารถที่จะแก้ปัญหาการขัดแย้งของค่านิยมและผลประโยชน์ได้ การวิเคราะห์ไม่สามารถที่จะหานโยบายที่ชัดเจนและดีสำหรับทุกคนได้ กล่าวคือ ถ้าดีสำหรับบางกลุ่ม ก็จะไม่ดีสำหรับกลุ่มอื่น ดังนั้น การเลือกนโยบายอันใดอันหนึ่ง ก็จะมีกลุ่มที่ได้ผลประโยชน์และกลุ่มที่ไม่ได้เกิดขึ้น
           หลายพันปีที่ผ่านมา ได้มีความพยายามที่จะสร้างหลักเกณฑ์ที่มีความพอดี แต่ก็ล้มเหลว มีคำถามต่างๆเกิดขึ้น คือ จะทำอย่างไรที่จะมีการกระจายรายได้และความมั่งคั่งที่ถูกต้อง เกณฑ์อะไรที่จะใช้วิเคราะห์เทคโนโลยีที่มีผลดีต่อกลุ่มหนึ่งและมีผลเสียต่ออีกกลุ่มหนึ่ง สิ่งที่คนรุ่นนี้จะต้องเสียสละให้กับคนรุ่นต่อไปมากน้อยเพียงใด นี่เป็นคำถามที่ไม่สามารถสร้างเกณฑ์ขึ้นมากำหนดได้ ดังนั้น การวิเคราะห์ก็ไม่สามารถที่จะหาข้อสรุปได้
           ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นมักจะถูกแก้โดยการใช้หลักการที่ว่าเสียงส่วนใหญ่ที่มีมากกว่าเสียงส่วนน้อย แต่ไม่สามารถที่จะใช้หลักการนี้ในทุกกรณี เช่น ไม่สามารถที่จะนำทรัพย์สินของคนส่วนน้อยไปเป็นผลประโยชน์ให้กับคนส่วนมากได้

หลักเกณฑ์ที่ใช้ผลประโยชน์ของสาธารณะ (The Public-Interest Criterion)
           แนวคิดของผลประโยชน์สาธารณะ (public interest) เป็นเกณฑ์ในการวิเคราะห์นโยบายได้หรือไม่ เช่น มลภาวะทางอากาศ ซึ่งเป็นผลประโยชน์สาธารณะ หมายความว่า มลภาวะนี้มีผลเสียต่อเราและคนอื่นๆ เราจึงคิดว่าการควบคุมมลภาวะน่าจะคุ้มกับค่าใช้จ่ายที่เสียไป แต่ก็ไม่ได้หมายความว่า คนอื่นๆจะเห็นด้วยกับเรา ผลประโยชน์สาธารณะนั้นเป็นสิ่งที่ทั่วไปแล้วดีสำหรับทุกคนในสังคม แต่เราก็ไม่สามารถที่จะรู้ค่านิยมของผลประโยชน์สาธารณะนี้
           ทฤษฎีอรรถประโยชน์ (utility theory) ของ Jeremy Bentham เสนอหลักของสิ่งที่ดีที่สุดสำหรับคนส่วนใหญ่ (the greatest good for the greatest number) ที่ใช้เป็นเกณฑ์ในการวิเคราะห์นโยบาย แต่ก็ไม่ได้รับการยอมรับในแนวคิดของความเสมอภาค เพราะมีข้อบกพร่องทางด้านตรรกะ กล่าวคือ สิ่งที่ดีที่สุดสำหรับคนส่วนใหญ่ หมายถึง A อาจจะได้ประโยชน์ในสิ่งที่ดีที่สุด ซึ่ง B อาจจะไม่ได้ประโยชน์จากนั้น
นักเศรษฐศาสตร์ได้พยายามที่จะค้นหาความเป็นไปได้ในการสร้างอรรถประโยชน์โดยรวมให้สูงสุด (maximization of total utility) หรือความพึงพอใจ (satisfaction) ในสังคม เพื่อเป็นเกณฑ์ที่ยอมรับกันอย่างทั่วไปในการตัดสินใจด้านนโยบาย นโยบายที่ดีที่สุดควรจะสร้างความต้องการความพึงพอใจ (want-satisfaction) ได้มากที่สุดในสังคม แต่หลักการนี้ก็ยังมีข้อบกพร่อง บางคนคิดว่าความต้องการบางอย่างก็ไม่ควรได้รับการตอบสนองให้พึงพอใจ หลายคนเชื่อว่าความต้องการของบางคนมีความสำคัญน้อยกว่าความต้องการของคนอื่น ดังนั้นจึงไม่เชื่อในหลักการในการสร้างความต้องการความพึงพอใจให้ได้มากที่สุด แต่ควรที่จะกระจายความต้องการความพึงพอใจให้ทั่วถึงมากกว่า

เวลาและต้นทุน (Time and Cost)
           การวิเคราะห์ที่สมบูรณ์จำเป็นที่จะต้องใช้เวลาและทรัพยากรที่มีอยู่เพียงพอ การตัดสินใจทางนโยบายส่วนใหญ่ไม่ได้เป็นมากกว่าการวิเคราะห์ที่ทำได้อย่างรวดเร็วและฉาบฉวย เพราะการตัดสินใจนั้นไม่สามารถที่จะรอข้อเท็จจริงทั้งหมดเข้ามาได้ การวิเคราะห์นั้นจะต้องใช้ระยะเวลาเป็นเดือนหรือเป็นปี ไม่ใช่แค่เป็นชั่วโมงหรือเป็นวัน นักสังคมศาสตร์ได้ทำงานอย่างน้อยสองทศวรรษที่การวิเคราะห์ผลที่ของการแยกตัวของโรงเรียนที่มีต่อความสำเร็จในการศึกษาของนักเรียน แต่ก็ยังหาคำตอบที่ตกลงกันไม่ได้
           การวิเคราะห์นั้นต้องใช้ระยะเวลาและทรัพยากรเป็นจำนวนมาก ทุกๆวันเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องตัดสินใจทุกวัน ใช้งบประมาณในการทำโครงการวิจัยที่เป็นปัญหา และการวิเคราะห์ก็อาจมีข้อผิดพลาดได้เช่นกัน ดังนั้นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ไม่อยากที่จะใช้เงินทางด้านนี้มากเกินไป ดังนั้น ในทุกสังคม การตัดสินใจในนโยบายที่เป็นคำถามส่วนใหญ่จะใช้วิธีที่รวดเร็วกว่า ค่าใช้จ่ายถูกกว่าการวิเคราะห์ เช่น ใช้การเลือกตั้ง ใช้การลงมติทางกฎหมาย ใช้การมอบหมายความรับผิดชอบให้เจ้าหน้าที่ไปดำเนินการ

การกำหนดปัญหา (Problem Formulation)
           ในการกำหนดการแก้ปัญหาที่เป็นเพียงการวิเคราะห์อย่างเดียว และไม่มีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องนั้นไม่มีทางเป็นไปได้ เพราะผู้กำหนดนโยบายไม่ได้เผชิญกับปัญหาเอง แต่จะต้องระบุและกำหนดปัญหา เช่น ความรุนแรงบนถนนที่เพิ่มมากขึ้นในเมืองของอเมริกา ปัญหาที่แท้จริงนั้นคืออะไร ไม่ปฎิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบหรือไม่ เป็นการแบ่งแยกเชื้อชาติหรือไม่ เป็นความไม่พอใจในการปฎิรูปของคนกลุ่มน้อยหรือไม่ รายได้ต่ำเกินไปหรือไม่ เป็นการจัดระเบียบเมืองไม่เหมาะสมหรือไม่ เกิดความแปลกแยกหรือไม่
           แม้ว่าการวิเคราะห์จะช่วยตอบคำถามเหล่านี้ได้ แต่ก็ไม่สามารถตอบได้อย่างสมบูรณ์ คำถามนี้เป็นการกำหนดปัญหาที่จะต้องหาทางเลือกต่างๆของวิธีแก้ไข ซึ่งอาจถูกต้องหรือไม่ถูกต้อง ขึ้นอยู่กับการวิเคราะห์ที่ใช้ และไม่สามารถที่จะแก้ปัญหาได้ถ้าไม่ได้อ้างอิงถึงค่านิยมและผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องกับข้อขัดแย้งที่เกิดขึ้นในสังคม ซึ่งจะต้องใช้วิธีทางการเมืองมากกว่าการใช้การวิเคราะห์