การปฏิวัติทางการจัดการภาครัฐทั่วโลก
(The Global Public Management Revolution)
โดย ดร. อนุรักษ์ วัฒนะถาวรวงศ์
บทนำ (Preface)
ในยุคของโลกไร้พรมแดนนี้ทำให้มีการเปลี่ยนแปลงทั่วโลกอย่างรวดเร็ว ในเรื่องของแนวคิดที่จะทำให้รัฐบาลมีความเข้มแข็งในการปรับปรุงประสิทธิภาพในการทำงาน การบริหาร และผลงานต่าง ๆ จึงเป็นที่มาของการปฏิวัติ (revolution) เพื่อนำไปสู่ผลที่ดีกว่า ในรัฐบาลของ Clinton นั้นได้ใช้ Reinventing Government ในการทำงานที่ดีขึ้นและลดต้นทุนลง (work better and costs less) ส่วนในรัฐบาลของนิวซีแลนด์ใช้การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public administration) หรือ NPM ในการปฏิรูประบบราชการ และในการปฏิรูปนี้มีสามแนวทาง คือ การเปลี่ยนแปลงแบบเล็กน้อย (modest) เช่น ฝรั่งเศสและเยอรมันนี การเปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไป (incremental) เช่น สหรัฐอเมริกา และการเปลี่ยนแปลงแบบฉับพลัน (big bang) เช่น นิวซีแลนด์และสโลวัค โดยเป้าหมายหลักในการปฎิรูปคือการวัดผลการทำงานโดยเฉพาะผลลัพธ์ เพื่อประเมินผลว่าทำงานได้ดีขนาดไหนและต้องให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) ในการทำงานให้ได้ตามเป้าหมายที่วางไว้ด้วย รวมทั้งให้ผู้แทนของประชาชนที่ได้รับเลือกเข้ามามีความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ในความเป็นผู้นำอีกด้วย
บทที่ 1 พื้นฐานของการปฏิรูป (Foundation of Reform)
ตั้งแต่ปี 1980 แนวคิดการปฏิรูปได้แผ่ขยายอย่างรวดเร็วไปทั่วโลกเพื่อหาวิธีว่าทำอย่างไรให้คุ้มกับเงินภาษีของประชาชนในการส่งมอบสินค้าและบริการของรัฐ และสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและประชาชนให้ดีกว่านี้ โดยมีลักษณะที่เหมือนกันเป็นองค์ประกอบดังต่อไปนี้
· ประสิทธิภาพ (productivity) ทำอย่างไรให้มีการบริการที่ดีขึ้นและเก็บภาษีน้อยลง
· การตลาดนิยม (marketization) ใช้แรงจูงใจทางการตลาด (market-style incentive) ในการจัดการภาครัฐ เช่น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) และการให้เอกชนเข้ามารับงานในรูปแบบของสัญญา (contract out) เพื่อทดแทนระบบดั้งเดิมที่รัฐเป็นผู้ดำเนินการเองทั้งหมดซึ่งมีต้นทุนสูงกว่าและมีประสิทธิภาพต่ำกว่า
· การมุ่งเน้นการบริการ (service orientation) ได้มุ่งเน้นการตอบสนอง (responsive) ความต้องการของประชาชนเป็นหลักโดยมองประชาชนเป็นเสมือนลูกค้า
· การกระจายอำนาจ (decentralization) ในการปรับปรุงการตอบสนองและเพิ่มประสิทธิภาพนั้นจำเป็นจะต้องกระจายอำนาจให้รัฐบาลท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินการแทนรัฐบาลส่วนกลาง โดยให้ค่าตอบแทนเป็นแรงจูงใจให้หน่วยงานรัฐในพื้นที่บริการได้ตอบสนองความต้องการของประชาชนได้รวดเร็วขึ้นและดีขึ้น
· นโยบาย (policy) รัฐบาลจะมีความสามารถในการควบคุมและติดตามผลลัพธ์ของนโยบายที่กำหนดไว้
· ความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) รัฐบาลจะต้องสามารถส่งมอบสิ่งที่ให้สัญญากับประชาชนให้ได้โดยเปลี่ยนการการสั่งงานแบบบนสู่ล่าง (top-down) เป็นจากล่างสู่บน (bottom-up) ในการรับผิดชอบในผลงานที่กำหนดไว้ โดยมุ่งเน้นผลลัพธ์มากกว่ากระบวนการและโครงสร้าง
ปัจจัยที่ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของการจัดการภาครัฐประกอบด้วย
· ปัจจัยทางการเมือง (political) ที่ต้องการความเข้มแข็งและประสิทธิภาพของรัฐบาลโดยการทำให้โครงสร้างของรัฐเล็กลง มีความยืดหยุ่น ปรับปรุงการบริการสาธารณะ ลดภาระค่าใช้จ่ายของรัฐ และสร้างความคุ้มค่าจากเงินภาษีของประชาชน
· ปัจจัยทางสังคม (social) ที่มีการเรียกร้องจากประชาชนให้รัฐมีการบริการที่ดีขึ้น เร็วขึ้น เสียภาษีน้อยลง มีความเสมอภาค และมีความโปร่งใส
· ปัจจัยทางเศรษฐกิจ (economic) หลังจากเศรษฐกิจตกต่ำในปี 1990 ทำให้หลายประเทศมีปัญหาความถดถอยทางด้านเศรษฐกิจ เงินเฟ้อ และอัตราคนว่างงานสูง จึงจำเป็นต้องปฏิรูปการจัดการภาครัฐอย่างเร่งด่วนเพื่อเตรียมรับมือกับปัญหาเหล่านี้ โดยมีการผ่อนคลายกฎระเบียบ (deregulation) มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) เพื่อสร้างงานใหม่ ๆ และกระตุ้นการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ รวมทั้งสร้างความได้เปรียบในการแข่งขันกับประเทศต่าง ๆ
· ปัจจัยทางสถาบัน (institutional) รัฐบาลต่าง ๆ อยู่ในสิ่งแวดล้อมทางการเมืองและเศรษฐกิจของโลกที่มีหน่วยงานนานาชาติที่เป็นสถาบัน เช่น สหประชาชาติ ธนาคารโลก กองทุนเงินระหว่างประเทศ ธนาคารพัฒนาเอเชีย และองค์การค้าโลก ที่เป็นผู้ผลักดันแนวคิดการปฏิรูปการจัดการภาครัฐนี้ โดยแลกเปลี่ยนกับความช่วยเหลือทางด้านการเงิน
บทที่ 2 การปฏิรูปแบบ Westminster
คำว่า Westminster เป็นชื่อที่มาจากพระราชวังที่เป็นสำนักงานของรัฐบาลอังกฤษ การปฏิรูปแบบ Westminster นี้ใช้ในอังกฤษ นิวซีแลนด์ ออสเตรเลีย และแคนาดา โดยมีที่มาจากการปฏิรูปการจัดการภาครัฐเพื่อต้องการให้มีความทัน สมัยขึ้นที่เริ่มต้นจากนิวซีแลนด์ในปลายปี 1970 และต้นปี 1980 ได้ใช้แบบเศรษฐศาสตร์แนวใหม่ของชิคาโก (Chicago School of neoclassical economics) ที่ไม่เชื่อในความสามารถของรัฐในการสร้างเศรษฐกิจได้โดยไม่ใช้กลไกตลาดเสรี แต่เป็นแรงจูงใจทางตลาด (market incentives) ต่างหากที่จะสร้างประสิทธิภาพในการตัดสินใจโดยให้ผลลัพธ์ที่ดีกว่าที่รัฐจะควบคุมหรือดำเนินการเอง
เมื่อต้นปี 1980 นิวซีแลนด์ไม่สามารถรับภาระค่าใช้จ่ายการบริการสาธารณะต่าง ๆ ได้ เพราะมีการแข่งขันที่รุนแรงจากทั่วโลก เศรษฐกิจหยุดชะงัก เงินเฟ้อสูงขึ้น จากวิกฤติเศรษฐกิจนี้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอำนาจจากพรรคประชาชาติ (National Party) มาเป็นพรรคแรงงาน (Labour Party) โดยที่ Roger Douglas รัฐมนตรีการคลังในรัฐบาลใหม่นี้นำแนวคิดแบบเศรษศาสตร์ของชิคาโกที่ใช้กลไกการตลาดเพื่อพัฒนายุทธศาสตร์สร้างการแข่งขัน ลดต้นทุนธุรกรรมลง ใช้ทฤษฎีตัวแทนโดยใช้สัญญาให้เอกชนเข้ามารับงานแทน มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยเปลี่ยนบทบาทเป็นการใช้วิธีสั่งการและควบคุม (command and control) มากกว่าที่จะดำเนินการเองทั้งหมด มีการใช้สัญญาจ้างผู้บริหารระดับสูงที่มีผล ตอบแทนขึ้นอยู่กับผลงานและมุ่งไปยังปัจจัยนำออกที่เป็นผลลัพธ์มากกว่าปัจจัยนำเข้าที่เป็นงบประมาณ
การที่นำแนวคิดเศรษฐศาสตร์มาใช้กับการปฏิรูปการจัดการนี้ ทำให้มีความยืดหยุ่นขึ้นในการที่จะหาหนทางที่ดีที่สุดเพื่อบรรลุเป้าหมาย ผู้ปฏิบัติต้องรับผิดชอบกับผลลัพธ์ในการทำงาน มีอิสระในการตัดสินใจ มีการใช้งบประมาณ มีการบรรจุคนที่มีความสามารถเข้ามาทำงาน และมีการจัดจ้างจัดซื้อได้เอง เพื่อที่จะบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ในสัญญาการจ้างงาน
June Pallot อธิบายช่วงเวลาในการปฏิรูปการจัดการของนิวซีแลนด์ตั้งแต่เริ่ม คือช่วงการจัดการ (managerialism phase) ปี 1978 ถึง 1985 เป็นการแนะนำการจัดการแบบเอกชน ต่อมาเป็นช่วงการใช้กลไกการตลาด (marketization phase) ปี 1986 ถึง 1991 เป็นการนำเศรษฐศาสตร์มาใช้ในการจัดการภาครัฐ ที่มีการให้เอกชนรับงานเป็นสัญญา การแข่งขัน และค่าตอบแทนจูงใจ ต่อมาเป็นช่วงการวางยุทธศาสตร์ (strategic phase) ปี 1992 ถึง 1996 บูรณาการระบบของรัฐโดยการใช้กลไกทางการตลาด และสุดท้ายเป็นช่วงปรับตัว (adaptive capacity phase) ปี 1997 เป็นต้นมา ที่จะมุ่งเน้นความสามารถในการจัดการ โดยเฉพาะการบริหารทรัพยากรบุคคล
นักปฎิรูปพยายามที่จะแยกการกำหนดนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติแทนการจัดการแบบดั้งเดิมโดยใช้การแข่งขัน ให้ค่าตอบแทนที่จูงใจ มุ่งเน้นผลลัพธ์ มีความโปร่งใสตรวจสอบได้ และหาวิธีที่ดีที่สุดในการสร้างผลงานให้ตอบสนองความต้องการของประชาชน ซึ่งแนวคิดที่รัฐบาลของนิวซีแลนด์ได้นำมาใช้มีดังต่อไปนี้
· การแปรรูปรัฐวิสาหกิจและการจัดตั้งเป็นรูปบริษัท (privatization and corporatization) รัฐบาลได้แปรรูปรัฐวิสาหกิจ เช่น กิจการโทรศัพท์ ไปรษณีย์ สายการบิน และน้ำมัน โดยสร้างประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้น และมั่นใจว่าผลตอบแทนจะดีขี้น
· การใช้สัญญาผูกกับผลงาน (performance contracting) เป็นการจ้างงานผู้บริหารระดับสูงโดยเปลี่ยนจากการจ้างงานตลอดชีพเป็นสัญญาที่มีระยะเวลาห้าปีแทน
· งบประมาณตามผลลัพธ์ (output budgeting) เป็นการมุ่งเน้นปัจจัยนำออกที่เป็นผลลัพธ์แทนปัจจัยนำเข้า
· การวางแผนกลยุทธ์ (strategic planning) ใช้วิธีการบันทึกบัญชีแบบสะสม (accrual) แทนการบันทึกแบบเงินสด (cash basis) เพื่อที่จะทราบต้นทุนรวมทั้งหมดของโครงการต่าง ๆ และใช้ในการตัดสินใจ
ในโลกของ Westminster การปฏิรูปการจัดการของนิวซีแลนด์มีรูปแบบที่เข้มข้นและใช้ในภาพรวมทั้งหมดโดยนำทฤษฎีเศรษฐศาสตร์มาประยุกต์ใช้ ขณะที่ออสเตรเลียมุ่งเน้นการลดข้อจำกัดเพื่อสร้างการบริหารที่มีประสิทธิผล แคนาดามุ่งเน้นการลดขนาดของรัฐและปรับปรุงการประสานงานของการให้บริการสาธารณะ ส่วนอังกฤษก็จะมุ่งเน้นการลดขนาดของรัฐโดยให้เอกชนเข้ามาดำเนินการแทน
คำว่าการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) หรือการจัดการนิยม (managerialism) โดย Chistopher Pollit เสนอว่าวิธีการจัดการที่ดีขึ้นนั้นจะแก้ปัญหาด้านเศรษฐกิจและสังคมได้อย่างมีประสิทธิผล ปัญหาที่เกิดขึ้นจากการจัดการของรัฐในอดีตไม่มีประสิทธิภาพ เช่น เป็นการผูกขาด มีต้นทุนธุรกรรมสูง มีปัญหาข้อมูลข่าวสาร จึงต้องแทนที่ด้วยการแข่งขันในตลาดที่มีค่าตอบแทนจูงใจ เพื่อลดขนาดของรัฐ ลดต้นทุนลง และปรับปรุงผลการทำงานให้ดีขึ้น Sanford Borins ได้ให้ลักษณะของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ดังนี้
· การบริการลูกค้า (customer service) มุ่งเน้นการตอบสนองประชาชนในโครงการสาธารณะต่าง ๆ
· การให้อิสระในการทำงาน (operating autonomy) มีการสร้างหน่วยงานอิสระเพื่อความยืดหยุ่นในการทำงานที่จะบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้อย่างมีประสิทธิภาพ
· การวัดผลลัพธ์ (output measurement) ใช้ระบบการวัดผลการทำงานที่อยู่ในรูปของสัญญาจ้างงาน
· ทรัพยากรบุคคล (human resource) ปรับปรุงการจ้างงานและการสอนงานให้ดีขึ้น
· เทคโนโลยีสารสนเทศ (information technology) ใช้เทคโนโลยีสารสนเทศในการปรับปรุงการให้บริการสาธารณะ
· การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) โดยให้เอกชนเข้ามามีบทบาทมากขึ้นในการส่งมอบบริการสาธารณะ
บทที่ 3 การปฎิรูปแบบ American
การปฏิรูปในปี 1970 เป็นนวัตกรรมขั้นตอนการทำงาน (procedural innovation) เป็นการให้อำนาจรัฐบาลท้องถิ่นและมลรัฐมีอำนาจในมากขึ้นในการใช้งบประมาณของรัฐบาลกลางโดยลดขั้นตอนในการวางแผน การจัดทำเอกสาร และการขออนุมัติ รวมทั้งลดการควบคุมอย่างเข้มงวดของรัฐบาลกลาง เมื่อ Reagan ได้เข้ามาบริหารก็ได้มีการปฎิรูปโดยใช้กลยุทธ์การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) และการให้เอกชนเข้ามารับสัญญา (contract out) ในปี 1999 ได้มีการประมาณแรงงานเงาหรือแรงงานที่เป็นลูกจ้างของรัฐที่ไม่ใช่ข้าราชการ (shadow workforce) ที่ทำงานเต็มเวลาให้รัฐว่ามีจำนวนถึง 12.7 ล้านคนเมื่อเทียบกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีจำนวน 1.9 ล้านคน ยังได้มีการตั้งหน่วยงานปกป้องสิ่งแวดล้อม (Environmental Protection Agency) กระทรวงพลังงาน (Department of Energy) กระทรวงกิจการทหารผ่านศึก (Department of Veterans Affairs) และกระทรวงรักษาความปลอดภัยของชาติ (Department of Homeland Security) ซึ่งในการปฏิรูปนี้ก็มุ่งไปยังการเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบและวิธีการที่จะทำให้รัฐทำงานได้ดีขึ้น โดยมีขนาดเล็กลงและมีต้น ทุนที่ต่ำกว่าด้วย
ในสมัยรัฐบาลของ Clinton ได้ออกนโยบาย Reinventing Government โดยยืมจากหนังสือขายดีมากของอดีตผู้จัดการเมือง David Osborne และ Ted Gaebler ซึ่ง Al Gore รองประธานาธิบดีได้รณรงค์ในการสร้างรัฐที่ทำงานดีขึ้นและใช้จ่ายน้อยลง (work better and cost less) ในการ Reinventing นี้มีสามช่วงเวลาคือ ช่วงแรกเป็นการระบุโอกาสในการลดสิ่งที่ไม่จำเป็นและปรับปรุงการจัดการ ในเดือนกันยายน ปี 1993 ได้รวบรวมข้อแนะนำที่ได้นำเสนอถึง 384 รายงานที่จะลดค่าใช้จ่ายได้ 108 พันล้านเหรีญสหรัฐและลดค่าใช้จ่ายด้านแรงงานได้ 12 เปอร์เซนต์ภายในห้าปี ในการรายงานผลการดำเนินงานแห่งชาติ (National Performance Review) หรือ NPR โดยให้สัญญาว่าจะลดจำนวนเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ 252,000 คน รวมทั้งได้ออกแผนการปฏิรูปการจัดซื้อจัดจ้างให้มีความยึดหยุ่นมากขึ้นและพัฒนาแผนการบริ การประชาชนให้ดีขึ้น ในช่วงที่สองเป็นการทบทวนสิ่งต่าง ๆ ที่ได้ทำไป (review everything you do) เพื่อลดหน้าที่และตำแหน่งที่ไม่จำเป็น ส่งผลให้ลดแรงงานได้ถึงหนึ่งส่วนสามคิดเป็น 12.3 พันล้านเหรียญที่จะลดค่าใช้จ่ายได้ในสี่ปีแรกในความพยายาม และในช่วงที่สามนั้นเป็นการสร้างรัฐข้อมูลข่าวสารเพื่อที่จะปรับปรุงการให้บริการและจัดการให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ
ผลที่เกิดขึ้นจาก Reinvention คือ ทำงานได้ดีขึ้นโดยมีการเพิ่มประสิทธิภาพการทำงาน มีต้นทุนที่ต่ำลงโดยการลดค่าใช้จ่ายจากการลดจำนวนคนและลดงานที่ไม่มีความจำเป็น มีการใช้เทคโนโลยีเพื่อที่จะบูรณาการงานบริการสาธารณะให้ดีขึ้น มีการกระจายอำนาจมากขึ้นไปให้มลรัฐและรัฐบาลท้องถิ่นมีความรับผิดชอบและตัดสินใจเองได้
ตาราง 3.1 เปรียบเทียบการปฏิรูปการจัดการภาครัฐระหว่าง Westminster และ American
ลักษณะการปฏิรูป
Westminster
American
แบบ
เศรษฐศาสตร์แนวใหม่
การปรับปรุงกระบวนการทางธุรกิจ
จุดเน้น
เปลี่ยนแปลงโครงสร้าง
ปฏิรูปด้านปฏิบัติการ
เป้าหมาย
ชัดเจน
ซับซ้อน
บทบาทของผู้นำ
เข้มแข็งกว่า
อ่อนแอกว่า
บทบาทด้านกฎหมาย
เข้มแข็งกว่า
อ่อนแอกว่า
การวัดผล
ผลลัพธ์
ผลสัมฤทธ์
การตรวจสอบได้
การจัดการโดยใช้สัญญา
การเมืองโดยใช้ระบบที่มีอยู่
ระดับความเสี่ยง
สูง
ต่ำ
การปฏิรูปแบบ Westminster มีพื้นฐานของการเปลี่ยนแปลงจากบนสู่ล่าง (top-down) เป็นการเปลี่ยนการบริหารของประเทศทั้งระบบ ซึ่งตรงข้ามกับแบบ อเมริกันที่มีขอบเขตที่กว้างกว่าและยืดหยุ่นกว่าด้วย
บทที่ 4 แผนกลยุทธ์และวิธีการ (Strategies and Tactics)
แนวทางการปฏิรูปที่เกี่ยวกับการบริหารของรัฐจะรวมไปถึงโครงสร้าง เครื่องมือ และกระบวนการต่าง ๆ จะต้องมีสอดคล้องกับแนวคิดธรรมาภิบาล (governance) การปฏิรูปของอเมริกันนั้นs มุ่งเน้นลูกค้า ปรับปรุงประสิทธิภาพและลดต้นทุน มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น มีการใช้ตัวชี้วัดผลงาน และให้เอกชนมารับสัญญาไปดำเนินการแทน ขณะที่การปฏิรูปแบบ Westminster นั้นมุ่งเน้นการนำกลไกตลาดมาประยุกต์ใช้และมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อผลลัพธ์ที่ดีขึ้น แต่ในอเมริกาเองก็แทบจะไม่มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแล้วเพราะได้ขายเกือบหมด จึงเป็นการมุ่งเน้นความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับรัฐในรูปแบบของสัญญามากกว่า ส่วนกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนเป็นการปฏิรูปผสมผสานกันโดยใช้ทั้งกล ไกตลาดและการจัดองค์การใหม่รวมถึงการงบประมาณ สิ่งที่เห็นชัดเจนในแนวคิดปฏิรูปคือเมื่อพูดถึงนิวซีแลนด์จะเป็นระบบที่ใช้สัญญาในการส่งมอบผลลัพธ์ (contract-based output system) ขณะที่อเมริกันเองจะเป็นการปฎิรูปสวัสดิการ (welfare reform) มากกว่า
ในการจัดการได้มีการเปลี่ยนแปลงแทนที่ระบบบริหารแบบดั้งเดิม โดยใช้ระบบที่ทำให้มีการแข่งขันมากขึ้นในการขับเคลื่อนด้วยแผนกลยุทธ์ทางการตลาด และมีการตอบสนองมากขึ้นที่ขับเคลื่อนโดยมองประชาชนเป็นลูกค้า มีหลักพื้นฐานในการจัดการคือ
1. ในการปฏิรูปนั้นรัฐไม่ควรดำเนินการเองทั้งหมดเพราะต้องใช้ผู้ที่มีความรู้และทักษะสูงในทุก ๆ ด้าน ต้องให้เอกชนรับไปดำเนินการแทนโดยใช้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจและการใช้สัญญาซึ่งรัฐจะทำให้ที่กำกับดูแลให้เข้มงวดแทน
2. ในการกำกับดูแลของรัฐจะต้องใช้ความสามารถของรัฐในรูปแบบการทำสัญญา การให้คูปอง การใช้ภาษีจูงใจ การให้เงินกู้ยืม รวมทั้งการสนับสนุนต่าง ๆ ที่รัฐไม่ต้องดำเนินการเองทั้งหมด แต่เหลืออยู่เฉพาะที่จำเป็นเท่านั้น
3. การเพิ่มความสามารถของรัฐที่จะพัฒนาการประสานงานให้ตอบสนองปัญหาต่าง ๆ ได้ เช่น บริการให้ครบวงจร (one-stop shopping) ของอเมริกา ศูนย์ให้บริการประชาชน (citizen-centered program delivery) ของแคนาดา ศูนย์ราชการเบ็ดเสร็จ (joined-up government) ของอังกฤษ เพื่อที่ประชาชนจะได้รับความสะดวกมากขึ้น
เทคนิคที่ใช้ในการปฎิรูประบบราชการ (Reform tactics: transforming the bureaucracy)
1. งบประมาณและการลงบัญชี (budget and accounting) นิวซีแลนด์และกลุ่ม Westminster รวมทั้งกลุ่มสแกนดิเน เวียนได้ใช้วิธีการลงบัญชีแบบสะสมที่มุ่งเน้นขับเคลื่อนผลลัพธ์และแสดงให้เห็นถึงต้นทุนกับผลตอบแทนทั้งหมดของโครงการ แคนาดาใช้ระบบการจัดการค่าใช้จ่าย (expenditure management system) ในการจัดสรรงบประมาณที่มีอยู่ใหม่ออสเตรเลียและกลุ่มสแกนดิเนเวียนใช้งบประมาณเป็นส่วน (portfolio budgeting) โดยให้อำนาจฝ่ายจัดการในการควบคุมค่าใช้จ่าย ส่วนฝ่ายจัดการของออสเตรเลีย เดนมาร์ก และสวีเดนก็จะได้รับผลตอบแทนในรูปเงินปันผลจากประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้นด้วย ขณะที่อเมริกายังใช้การลงบัญชีแบบเงินสด (cash-based) จึงทำให้เห็นแค่รายได้และค่าใช้จ่ายบางส่วนเท่านั้น ในหลายประเทศยังมีความเชื่อที่ว่าการให้เงินจูงใจสามารถเปลี่ยนพฤติกรรมของฝ่ายจัดการของราชการได้
2. การจัดการโดยใช้ผลงาน (performance management) นิวซีแลนด์ใช้วิธีการนำเป้าหมายและผลลัพธ์ที่ต้องการกำหนดไว้อยู่ในสัญญา เช่นเดียวกับอังกฤษ ส่วนอเมริกาใช้แผนยุทธศาสตร์รวมไว้กับผลสัมฤทธิ์ (outcome) แนวคิดการให้ค่าตอบแทนตามผลงาน (pay-for-performance) นี้ได้แพร่หลายไปทั่วโลก แต่ผลสำรวจของ OECD ระบุว่าเงินเป็นแรงจูงใจที่อ่อน จะต้องมีแรงจูงใจอื่นที่สำคัญเช่น การให้อิสระในการทำงาน และความท้าท้ายของงาน เป็นต้น
3. การใช้สัญญา (contracting) ในการลดขนาดของรัฐลงโดยการใช้สัญญาให้เอกชนหรือองค์การที่ไม่มุ่งหวังผลกำไรเข้ามาดำเนินการแทน ก็เพื่อความยืดหยุ่น ลดต้นทุน และตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้ดีขึ้น แทนที่จะรับสมัครและนำมาฝึกความสามารถและทักษะในงานต่าง ๆ เอง ก็ควรจะปล่อยให้เป็นหน้าที่ของเอกชนในการจัดหาคนเหล่านี้มาแทน ด้วยความเชื่อที่ว่าถ้ารัฐดำเนินการเองจะมีประสิทธิภาพน้อยกว่า อเมริกาได้ใช้ข้อดีของเอกชนนี้ในการให้สัญญากับเอกชนมากที่สุดที่จะเป็นไปได้ แต่นิวซีแลนด์เองยังคงให้เจ้าหน้าที่ของรัฐดำเนินการโดยใช้ค่าตอบแทนจูงใจตามผลงาน ที่ได้ประยุกต์ใช้จากทฤษฏีเจ้าของและตัวแทนเพื่อควบคุมต้นทุนและลดปัญหาในการควบคุมติดตามเพื่อ ที่จะให้งานออกมานี้ดีที่สุด ดังนั้นรัฐจะต้องเป็นผู้ซื้อที่ฉลาด (smart buyer) และจากผลการสำรวจของ OECD แสดงให้เห็นว่าประหยัดค่าใช้จ่ายระหว่าง 5 ถึง 50 เปอร์เซนต์ โดยมีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 20 เปอร์เซนต์ แต่อย่างไรก็ตาม มีคำถามตามมาจากการให้สัญญาเอกชนว่ามีความเสมอภาคและยุติธรรมหรือไม่ หรือประมูลได้แล้วก็ขึ้นราคาทีหลังหรือไม่
4. การให้บริการลูกค้า (customer service) การปฎิรูปเป็นการทำให้การบริการลูกค้านั้นให้ดีขึ้น สะดวกขึ้น และเชื่อมต่อกัน อังกฤษใช้สัญญาประชาคม (citizens charters) ในการให้บริการครบวงจร ซึ่งเป็นแนวคิดที่ประเทศในกลุ่มยุโรปได้นำมาพัฒนา การบริการให้ประชาชน แต่ในบางส่วนของบริการประชาชนก็ไม่มีสิทธิเลือก เช่น หน่วยงานดับเพลิง หรือหน่วยงานประกันสังคม ตัวอย่างนี้เป็นจึงอุปสรรคในการพัฒนาระบบให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการปรับปรุงการให้บริการ
5. เทคโนโลยีสารสนเทศ (information technology) เป็นการขยายขอบเขตของการให้บริการที่เชื่อมต่อระหว่างรัฐและประชาชนเพื่อความรวดเร็วและง่าย เช่น สามารถดูประโยชน์ของประกันสังคมได้ในเว็บไซต์และสามารถดาวน์โหลดแบบฟอร์มการเสียภาษีในอเมริกาได้เช่นกัน ส่วนในการ์ต้าได้ใช้ระบบดาวเทียม GPS วางแผนในการใช้พื้นที่เพื่อใช้ในการประเมินสุขภาพของประชาชนในเขตต่าง ๆ นอกจากจากนั้นแล้วนวัตกรรมเทคโนโลยีสารสนเทศยังใช้ในการสร้างศูนย์ข้อมูลข่าวสารเพื่อการประสานงานในการให้บริการที่มีความต่อเนื่องได้ ณ จุดบริการ และมีการใส่ข้อมูลต่าง ๆ ที่สำคัญบันทึกลงไปในบัตรประชาชนหรือใบขับขี่เพื่อประโยชน์ต่าง ๆ เช่น กลุ่มเลือด และข้อมูลประวัติการรักษาต่าง ๆ
6. การปฏิรูปกฎระเบียบ (regulatory reform) เป็นการลดขั้นตอนและผ่อนกฎระเบียบต่าง ๆ เช่น ประเทศในกลุ่มยุโรปได้ร่วมกันลดขั้นตอนการอนุมัติผลิตภัณฑ์ยาต่าง ๆ มีการลดกฎเกณฑ์ในอุตสาหกรรมโทรคมนาคมและขนส่งทำให้เกิดการจ้างงานมากขึ้นและมีต้นทุนที่ถูกลง และในญี่ปุ่นเองก็ได้คลายกฎด้านโทรคมนาคมส่งผลให้ราคาบริการลดลงถึง 41 เปอร์เซนต์อีกด้วย
การปฎิรูประบบราชการนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะลดต้นทุนและเพิ่มประสิทธิภาพ โดยมีคุณภาพการบริการให้ที่ดีขึ้น ปรับปรุงความสามารถของฝ่ายจัดการในการตอบสนองความต้องการของประชาชน ที่จะต้องใช้ระยะเวลานานและมีความต่อเนื่อง เพราะทั้งรัฐบาลและเศรษฐกิจนั้นไม่ได้อยู่นิ่ง ยังมีอีกหลายสิ่งหลายอย่างที่จะต้องทำในการปฏิรูปให้มีความต่อเนื่องและไม่มีที่สิ้นสุด
บทที่ 5 การปฏิรูปเป็นธรรมาภิบาล (Reform as Governance)
ในการวัดผลลัพธ์ว่าทำงานได้ดีขึ้นและต้นทุนที่ลดลงนั้นทำได้ยากมาก เพราะเป็นไปไม่ได้ที่จะรับรู้การตัดสินใจของรัฐทุกอย่าง และไม่สามารถเปรียบเทียบได้อย่างชัดเจน โดยเฉพาะโครงการที่มีความต่อเนื่อง การลงบัญชีก็ไม่ได้แสดงให้เห็นต้นทุนที่แท้จริงของโครงการต่าง ๆ แต่อย่างไรก็ตามก็มีตัวชี้วัดที่ใช้ในการประเมินผลการปฏิรูปดังนี้
1. ขนาดของรัฐ (size of government) โดยวัดผลจากค่าใช้จ่ายของรัฐเปรียบเทียบกับผลผลิตมวลรวมในประเทศ (gross domestic product) หรือ GDP เป็นการดูว่าขนาดของรัฐมีการลดลงหรือไม่จากสัดส่วนการเปรียบเทียบนี้ในแต่ละปีที่ผ่านมา รวมถึงค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากเงินเดือนข้าราชการในภาครัฐ
2. ความไว้วางใจในรัฐบาล (trust in government) เป็นการปรับปรุงความไว้วางใจของประชาชนที่มีต่อรัฐในรูป แบบของการให้บริการต่าง ๆ ระบบการบริหารงาน รวมถึงผลงานของรัฐบาลอีกด้วย
3. การประเมินผล (assessment) การวัดความสำเร็จในการปฏิรูปนั้นบอกได้ยากเพราะขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของฝ่ายการเมือง ในปัจจุบันประชาชนเองก็มีความไว้วางใจในตัวสถาบันน้อยลง ถึงแม้ว่าจะมีความพยายามในการปฏิรูปเพื่อปรับปรุงความไว้วางใจเองนี้ก็ไม่มีความชัดเจน แต่ก็ยังเชื่อว่าอย่างน้อยการปฏิรูปก็มีส่วนช่วยให้ผลการปฏิบัติงานดีขึ้น ตอบสนองได้มากขึ้น และมีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และเมื่อเริ่มการปฏิรูปแล้วก็มีความต่อเนื่องโดยไม่มีการหยุด
ความท้าทายของประเทศกำลังพัฒนา
ประเทศกำลังพัฒนาได้ใช้การปฏิรูปเพื่อสร้างธรรมาภิบาล (governance) และใช้ในการพัฒนาประเทศ เช่น กานา (Ghana) ได้ลดขนาดของรัฐเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและกระตุ้นการเจริญเติบโตของภาคเอกชนโดยแปรรูปเพื่อให้เอกชนเข้ามารับงานบริการของรัฐ ดังนั้นเงื่อนไขก่อนการปฎิรูป (preconditions of reform) ที่มีความสำคัญต่อผลสำเร็จคือการบูรณาการวิธีการจัดการของรัฐและสังคม ตามที่ Enrique Iglesias ประธาน Inter-American Development Bank ได้กล่าวว่าความสำเร็จของการปฎิรูปไม่ใช่ขึ้นอยู่กับขนาดที่เล็กลงแต่ต้องเป็นขนาดที่ถูกต้องมากว่า และนั่นก็คือคุณภาพของรัฐบาลนั่นเอง
อดีตประธานธนาคารโลก James D. Wolfernsohn ได้เสนอว่าการพัฒนาและการปฎิรูปนั้นขี้นอยู่กับปัจจัยต่อไปนี้
1. ธรรมาภิบาลที่ดี (good governance) รัฐต้องมีความสามารถ การสอนงาน กฎหมายที่โปร่งใส และมีการแก้ ปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นได้
2. ระบบยุติธรรม (justice system) เป็นการปกป้องสิทธิในทรัพย์สิน ต้องมีระบบในการทำสัญญา มีกฎหมายล้ม ละลาย มีการปกป้องสิทธิมนุษยชน และตัวระบบยุติธรรมเองก็ต้องมีความซื่อสัตย์อีกด้วย
3. ระบบการเงิน (financial system) หลังจากที่เกิดวิกฤติการณ์การเงินขึ้นแล้ว จะต้องมั่นใจได้ว่าระบบการจัดการด้านการเงินนั้นทำงานได้เป็นอย่างดี ไม่ใช่เป็นแค่เพียงตัวสถาบันอย่างเดียว
4. ระบบสังคม (social system) ที่จะปกป้องคนอ่อนแอ คนแก่ เด็ก และคนพิการ รวมทั้งคนที่ไม่มีงานทำด้วย
นอกจากนั้นแล้ว Wolfensohn ยังได้เสริมว่าการจัดการที่ใช้การวัดผลการทำงานจะต้องมีระบบการลงบัญชีที่ดีในการติดตามตรวจสอบผลที่เกิดขึ้นอีกด้วย กล่าวโดยสรุปแล้ว เงื่อนไขที่สำคัญก่อนการปฎิรูปจะต้องมีการเปิดตลาดเพื่อสร้างการแข่งขันในการพัฒนาภาครัฐให้ทันสมัย Allen Schick กล่าวว่าในประเทศกำลังพัฒนา รัฐจะต้องแก้ปัญหาที่เกิดจากความล่าช้า (red tape) การยึดติดกับกฎระเบียบมากเกินไป การกำหนดนโยบายที่ไม่เหมาะสม และผลการทำงานที่ไม่ดี ซึ่งเกิดจากวัฒนธรรมที่ไม่เป็นทางการของภาครัฐและเอกชน แล้วจะนำไปสู่การทุจริตและความไม่มีประสิทธิภาพ แต่นิวซีแลนด์นั้นได้ใช้ระบบที่ใช้การทำสัญญา ในการขับเคลื่อนการบริหารที่เป็นระบบธรรมาภิบาลอย่างเป็นทางการมากที่สุดในโลก
การปฎิรูปเป็น Convergence หรือ Divergence
ในการปฏิรูปแบบ Westminster เริ่มจากการกำหนดบทบาทของรัฐใหม่ว่าควรจะดำเนินการอะไรเองและนำไปสู่การแปรรูปให้เอกชนเข้ามารับไปดำเนินการโดยที่รัฐไม่ควรดำเนินการเอง มีการจัดทำระบบการลงบัญชีใหม่ มีการยกเครื่องกระบวนการจัดการและการจัดทำสัญญาต่าง ๆ เป็นการปฏิรูปแบบเบ็ดเสร็จทั่วถึง (sweeping and comprehensive) ในการปรับโครงสร้างของรัฐใหม่จากบนสู่ล่าง (top to bottom) ขณะที่การปฎิรูปแบบอเมริกันมองการบริหารที่มีประสิทธิผลกว่า ค่าใช้จ่ายถูกกว่าแต่ไม่ลดขอบเขตในการดำเนินกิจกรรมของรัฐ โดยนำแนวปฎิบัติที่เป็นเลิศ (best practice) มาประยุกต์ใช้กับการปฏิบัติการของรัฐในการมุ่งเน้นผลลัพธ์ของการให้บริการลูกค้า การปฎิรูปเป็นแบบค่อยเป็นค่อยไป (incremental) มากกว่าที่จะเป็นแบบเบ็ดเสร็จทั่วถึง ส่วนกลุ่มสแกนดิเนเวียนใช้วิธีผสมผสานของทั้งสองแบบ โดยใช้การฎิรูปการงบประมาณแบบเบ็ดเสร็จเช่นเดียวกับแบบ Westminster แต่ก็ยังคงไว้ซึ่งสวัสดิการพื้นฐานที่หลีกเลี่ยงการเปลี่ยนแปลงในขนาดและขอบเขตเช่นเดียวกับแบบอเมริกัน
Graham Scott ผู้ที่วางระบบปฏิรูปของนิวซีแลนด์ได้กล่าวว่าในการลดขอบเขตหรือขนาดของรัฐนั้นจะทำได้แค่ถึงจุดหนึ่งและหลังจากนั้นไปแล้วก็จะลดไม่ได้อีกต่อไป เนื่องจากเหตุผลทางการเมือง เศรษฐกิจ และในแนวทางการปฏิบัติ เมื่อเวลาผ่านไปทุกประเทศที่เหลือจะมีลักษณะการปฏิรูปต่อไปคล้ายกับอเมริกา คือมีการเปลี่ยนแปลงเล็กน้อยมากกว่าที่จะเปลี่ยนแปลงอย่างฉับพลัน แต่จะมุ่งเน้นกระบวนการปรับปรุงทั่วทั้งองค์การมากกว่า
กรณีของ Convergence หมายถึง สิ่งที่เป็นหลักเหมือนกันในการปฏิรูปการจัดการภาครัฐที่ Scott ได้กล่าวถึงคือ ในช่วงแรกของการปฏิรูปเป็นการลดขนาดและบทบาทของรัฐโดยให้เอกชนรับไปดำเนินการแทน ต่อมาในช่วงที่สองเป็นการมุ่งเน้นปัจจัยนำออกที่เป็นผลลัพธ์มากกว่าปัจจัยนำเข้าที่เป็นงบประมาณ ในช่วงที่สามเป็นการกระจายอำนาจให้รัฐบาลท้องถิ่นให้มีความรับผิดชอบมากขึ้น ในช่วงที่สี่เป็นการให้เอกชนหรือองค์การที่ไม่มุ่งหวังผลกำไรเข้ามามีส่วนร่วมในการรับดำเนินการงานบริการของรัฐมากขึ้น และในช่วงที่ห้าเป็นการนำแนวปฏิบัติที่เป็นเลิศ (best practice) จากประเทศต่าง ๆ หรือภาคเอกชนอื่น ๆ มาประยุกต์ใช้ โดยเฉพาะการมุ่งเน้นลูกค้าการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ
ทั้งที่มีส่วนเหมือนกันของการปฎิรูปก็ยังมีส่วนที่แตกต่างกัน เป็นควาหมายของ Divergence กล่าวคือ การปฏิรูปของนิวซีแลนด์และกลุ่ม Westminster มีการกำหนดความรับผิดชอบที่มีความชัดเจนระหว่างเป้าหมายและผลลัพธ์ ปัจจัยนำเข้าและปัจจัยนำออก รวมทั้งผู้กำหนดนโยบายและผู้นำไปปฏิบัติ จะตรงกันข้ามกับการปฎิรูปของอเมริกันที่อยู่ในระบบรัฐธรรมนูญที่มีอำนาจที่แยกกันและความรับผิดชอบร่วมกัน (system of separated powers and shared responsibilities) โดยเฉพาะนโยบายในประเทศที่มีความรับผิดชอบร่วมกันระหว่างรัฐบาลกลาง มลรัฐและรัฐบาลท้องถิ่น และเป็นความรับผิดชอบร่วมกันระหว่างรัฐและองค์การที่ไม่ใช่รัฐ รวมทั้งภายในรัฐบาลเองก็เป็นความรับผิดชอบในการตัดสินใจร่วมกันของฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการเช่นกัน
อย่างไรก็ตามรัฐบาลต่าง ๆ ทั่วโลกก็ได้มุ่งไปสู่ระบบที่มีความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) ในการวัดผลการทำงานในวิธีการส่งมอบการบริการโดยองค์การทั้งหวังผลและไม่หวังผลกำไร มีนวัตกรรมในการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ มีกลยุทธ์ใหม่ ๆ ในการสร้างความผูกพันกับประชาชนในธรรมาภิบาล
บทที่ 6 การบริหารจัดการที่ดีในศตวรรษที่ยี่สิบเอ็ด (Governance for the Twenty-First Century)
การปฎิรูปการจัดการนั้นเป็นพื้นฐานในการปรับปรุงด้านการจัดการอย่างเดียว นำไปสู่การคำถามต่าง ๆ ที่มีการโต้แย้งในคุณค่าของผลลัพธ์ที่ออกมา การเปลี่ยนแปลงทางวัฒนธรรมต่าง ๆ ความสำคัญของการยกเครื่องกระบวนการขององค์การที่เกี่ยวข้องกับความรู้สึกของคน ซึ่งการปฏิรูปการจัดการนั้นไม่ใช่เป็นด้านการจัดการที่เป็นพื้นฐานอย่างเดียว ประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้นจะช่วยลดภาษีไม่ให้ต้องจ่ายมากขึ้นและเพิ่มการบริการที่ดีขึ้น และประสิทธิผลที่เพิ่มขึ้นนี้ทำให้ประชาชนมีแนวโน้มที่จะลดการร้องเรียนในโครงการต่างของรัฐที่คิดว่าทำได้ดีขึ้น ดังนั้นการปฎิรูปการจัดการจะต้องได้รับการสนับสนุนจากจากฝ่ายการเมือง รวมทั้งต้องมีการปฏิรูปสถาบันการเมืองอีกด้วย ในการเปลี่ยนแปลงการบริหารและการเมือง โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนา จะต้องสร้างโครงสร้างทางสังคมใหม่ กฎหมายใหม่ และการจัดการด้านตลาดใหม่ เช่นเดียวกับในประเทศที่พัฒนาแล้ว รัฐจะต้องรู้ว่าอะไรควรทำเองและอะไรไม่ควรทำเอง ซึ่ง Enrique Iglesias ประธาน Inter-American Development Bank ได้กล่าวว่า ผู้นำทางการเมืองจะต้องกำหนดเป้าหมายที่เป็นนโยบายและบทบาทของรัฐให้ชัดเจนในการดำเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมายนั้น
ในการจัดการภาครัฐก็หนีไม่พ้นการเมือง การปฎิรูปการจัดการก็คือการปฏิรูปการเมืองนั่นเอง โดยเฉพาะความสัม พันธ์ระหว่างรัฐกับสังคม การปฏิรูปในนิวซีแลนด์นั้นผู้นำที่มาจากการเลือกตั้งจะต้องกำหนดเป้าหมาย สร้างแรงจูงใจที่เป็นค่าตอบแทนในผลงานที่ทำได้สำเร็จ และวัดผลว่าฝ่ายจัดการทำได้ตามเป้าหมายหรือไม่ โดยมีการตรวจสอบจากสัญญาที่ได้ระบุเงื่อนไขไว้ ในอเมริกาเองได้ใช้กฎหมายการวัดการทำงานและผลลัพธ์ของรัฐ (Government Performance and Results Act) หรือ GPRA ในการกำหนดเป้าหมายของโครงการต่าง ๆ และมีการให้เอกชนและองค์การที่ไม่มุ่งหวังผลกำไรรับผิดชอบเป็นผู้ดำเนินการแทน ในการปฎิรูปการจัดการนั้นก็คือความสามารถของฝ่ายการเมืองในการทำให้เกิดผลลัพธ์ที่กำหนดไว้ให้ได้ ซึ่งต้องการความสัมพันธ์ที่แน่นแฟ้นของทั้งฝ่ายจัดการและฝ่ายการเมือง
แบบแผนในการปฏิรูปในการจัดการภาครัฐมีดังนี้
▪ การปฏิรูปแบบเล็กน้อย (modest reforms) เป็นการสร้างผลของการกระทำโดยไม่เปลี่ยนแปลงผลลัพธ์ที่แตกต่าง คือไม่ได้ไปรบกวนระบบที่มีความสำคัญเพื่อป้องกันความเสี่ยงในการให้สัญญาที่ตัวระบบเองไม่สามารถส่งมอบให้ได้
▪ การปฎิรูปแบบฉับพลัน (big-bang reform) เป็นการประยุกต์ใช้ในการตอบสนองต่อวิกฤติครั้งใหญ่
▪ การเปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไป (incremental reform) เป็นการนำประเทศไปข้างหน้าโดยใช้การเรียนรู้และค่อย ๆ ปรับการเปลี่ยนแปลงตามไปด้วย เป็นการเปลี่ยนแปลงอย่างช้า ๆ เพื่อที่จะส่งผลที่สำคัญในการปรับปรุงระยะยาว แต่ก็ยากในการคงไว้ เพราะทั้งประชาชนและฝ่ายการเมืองมีแนวโน้มที่จะไม่เชื่อว่าในการเปลี่ยนแปลงที่เล็กน้อยนี้จะแก้ปัญหาขนาดใหญ่ได้จริง ดูตาราง 6.1 แสดงถึงแบบของการปฎิรูปการจัดการภาครัฐ
นอกจากนั้นแล้วยังมีประเด็นอื่นที่สำคัญในกระบวนการปฎิรูปคือ ในการปฏิรูปที่เกิดขึ้นกับประเทศต่าง ๆ ก็มาจากวิกฤติ (crisis) เช่น นิวซีแลนด์ปฏิรูปเมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ รัฐบาลของ Clinton ต้องปฏิรูปเพื่อเอาชนะ Perot ในการเลือกตั้ง เมื่อมีการเลือกตั้งรัฐบาลทุกครั้งก็มีการสร้างความคิดริเริ่มใหม่ ๆ ออกนโยบายใหม่ ๆ เพื่อในไปปฏิบัติ ทำให้ฝ่ายจัดการของรัฐอยู่ภายใต้การเปลี่ยนแปลงตลอดเวลาทำให้เกิดความเหนื่อยล้าในการปฏิรูป (reform fatigue) ในประเทศที่ยังไม่พัฒนาจะมีปัญหาเรื่องช่องว่างของความทันสมัย (modernization gap) คือจะต้องสร้างพื้นฐานโครงสร้างให้มั่นคงก่อนที่จะลดขนาดและให้เอกชนมารับงานของรัฐไปดำเนินการ ในการใช้ข้อมูลในการวัดผลงาน (use of performance information) เป็นสิ่งที่การปฏิรูปทุกที่ก็ใช้เหมือนกัน (convergence) คือการวัดผลลัพธ์ของโครงการต่าง ๆ ว่ารัฐทำได้ดีขึ้นหรือไม่ เป็นการสร้างความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ให้กับฝ่ายจัดการในผลการดำเนินงาน รวมทั้งเป็นการสร้างความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ให้กับฝ่ายการเมืองภาวะผู้นำด้วย
ตาราง 6.1 แสดงถึงแบบของการปฎิรูปการจัดการภาครัฐ
รูปแบบ
ตัวอย่าง
ลักษณะที่เป็นบวก
ลักษณะที่เป็นลบ
แบบเล็กน้อย
(modest)
▪ ฝรั่งเศส
▪ เยอรมันนี
▪ รัฐเป็นผู้ดำเนินการ
▪ การปฎิรูปอาจสร้างกิจกรรมแต่ไม่ได้ผลลัพธ์ที่แท้จริง
▪ ปัญหาพื้นฐานที่สำคัญอาจไม่ได้รับการแก้ไข
▪ ประชาชนอาจคิดว่าการปฎิรูปนั้นไม่สำเร็จ
แบบฉับพลัน
(big bang)
▪ นิวซีแลนด์
▪ สโลวัค
▪ วิกฤติทำให้ฝ่ายการเมืองจำเป็นต้องทำการปฏิรูป
▪ ยุทธวิธีแบบบนสู่ล่างมีแนวโน้มที่จะทำได้ง่ายกว่าจากล่างสู่บน
▪ สัญชาติญาณในการตอบสนองที่รวดเร็วเสี่ยงต่อการนำความพยายามในอดีตมาใช้และทำให้เกิดปัญหาเดิม ๆ
▪ แนวทางการแก้ปัญหาที่ยืมมาจากภาคเอกชนและประเทศอื่น ๆ อาจไม่เหมาะสม
▪ การเปลี่ยนแปลงฉับพลันและรวดเร็วอาจสร้างผลตามมาที่ไม่ได้ตั้งใจไว้
แบบค่อยเป็นค่อยไป
(incremental)
▪ สหรัฐอเมริกา
▪ เป็นการปฎิรูปอย่างช้า ๆ ที่สร้าง
โอกาสในการเรียนรู้
▪ การปฎิรูปที่ช้านี้สร้างความสามารถในการออกแบบการปฎิรูปการจัดการที่ซับซ้อนได้
▪ การสร้างการปฏิบัติในกิจกรรมของส่วนรวมที่สำคัญมีความยากลำบากมาก
▪ ยากในการสร้างและคงไว้ซึ่งการสนับสนุนทางการเมือง
▪ จะกลายเป็นแค่ความพอเพียงแค่นี้และไม่พัฒนาต่อ
ประเด็นที่สำคัญในธรรมาภิบาล (critical issues in governance)
การส่งมอบการบริการแบบใหม่ (nontraditional service delivery) เป็นการปฏิรูปการส่งมอบบริการมีแนวโน้มที่จะเป็นแบบไม่ใช่ดั้งเดิม คือไม่ใช่แบบที่เป็นโครงสร้างลำดับขั้น โดยไม่ใช่หน่วยงานของรัฐอีกต่อไป เป็นความท้าทายในการบูรณาการของสถาบันและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและการปฎิบัติการอย่างมีประสิทธิภาพของทั้งสองฝ่าย
การกระจายอำนาจที่มากขึ้นของรัฐ (more decentralization of government) เป็นการให้ความรับผิดชอบแก่รัฐบาลท้องถิ่นมากขึ้น และมีความท้าทายที่ว่าใครจะมีบทบาทในการรับผิดชอบอะไร
ภาระที่เพิ่มขึ้นในการประสานงานการบริการ (increased burden of service coordination) ในการสร้างการบริการครบวงจรนั้นจะต้องได้รับการประสานงานในการให้บริการที่ดี ซึ่งมีความท้าทายมากเพราะแต่ละหน่วยงานก็มีเป้าหมายของตัวเองที่จะต้องบรรลุเพื่อให้ได้ผลตอบแทนตามผลงานที่กำหนดไว้ ดังนั้นจะทำอย่างไรที่จะร่วมมือประสานงานกันทำงานข้ามหน่วยงานให้สามารถบริการประชาชนได้ดีขึ้นและมีความต่อเนื่อง
การเติบโตของโลกที่ไร้พรมแดน (growing of globalization) เนื่องจากการเติบโตของเศรษฐกิจโลกที่มีเพิ่มขึ้น รวมถึงปัญหาสังคมที่เกิดขึ้นและการก่อการร้ายข้ามชาติ ทำให้ต้องมีความร่วมมือและการประสานงานขององค์การระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก กองทุนการเงินระหว่างประเทศ สหประชาชาติ สหภาพยุโรป เป็นต้น ในการกำหนดบทบาทของระบบธรรมาภิบาลของโลกและการพัฒนาความสามารถในบทบาทต่าง ๆ ให้มีประสิทธิผล เพราะโลกที่ไร้พรมแดนเป็นการเชื่อมต่อของข้อมูลข่าวสาร เทคโนโลยี เงินทุน สินค้าและบริการ รวมทั้งประชาชนทั่วโลก
บทบาทของรัฐบาล (the role of national government) จะต้องมีงานที่สำคัญดังนี้
1. มีการจัดการหน้าที่พื้นฐาน (managing five basic functions) เช่น ป้องกันประเทศ รือดำเนินนโยบายต่างประเทศ
2. มีการกระจายรายได้ (redistribution income)
3. มีการรวบรวมข้อมูลและสนับสนุนการเชื่อมฐานข้อมูล (gathering data and promoting information-based link)
4. มีการเชื่อมต่อ (building bridge) ในการสร้างความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับรัฐและสังคม
5. มีการคิดอย่างเป็นกลยุทธ์ (thinking strategically) ในการวางแผนเพื่อตอบสนองความต้องการที่เกิดขึ้น
สรุป ในการปฏิรูปและธรรมภิบาล (reform and governance) มีบทเรียนที่เกิดขึ้นในการปฎิรูปการจัดการภาครัฐคือ การจัดการหน้าที่พื้นฐานทั้งห้าข้อข้างบนนี้มีความจำเป็นมากในการปฏิรูป รัฐต้องเป็นศูนย์กลางในการทำหน้าที่ปฏิรูปให้มีความสำเร็จ และจะต้องใช้ทักษะต่าง ๆ ของเจ้าหน้าที่ กระบวนการต่าง ๆ รวมทั้งสถาบันต่าง ๆ ที่จะทำให้มั่นใจในกระบวนการปฏิรูปให้มีการจัดการได้ดีขึ้น
เชิงอรรถ
1จาก “The Global Public Management Revolution 2ndEdition, โดย Donald F. Kettl, 2005, Washington: หน้า 1-101.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น