การบริหารรัฐกิจ การบริหารธุรกิจ และการจัดการภาครัฐ

Public Administration, Business Administration and Public Management

การบริหารรัฐกิจ การบริหารธุรกิจ และการจัดการภาครัฐ

โดย ดร.อนุรักษ์ วัฒนะถาวรวงศ์

บทความนี้เป็นการเปรียบเทียบมุมมอง (perspectives) ในลักษณะต่าง ๆ ของการบริหารรัฐกิจ (public administration) การบริหารธุรกิจ (business administration) และการจัดการภาครัฐ (public management) ที่จะแสดงให้เห็นถึงทฤษฎีต่าง ๆ การเปลี่ยนแปลงและการพัฒนาของทฤษฎี วัตถุประสงค์ แนวคิด รวมไปถึงการนำไปประยุกต์ใช้ เพื่อสร้างความเข้าใจให้มากขึ้น

ยุคของการเปลี่ยนแปลง (era of change)

การจัดการของภาครัฐในประเทศที่พัฒนาแล้วได้มีการเปลี่ยนแปลงจากการบริหารภาครัฐยุคดั้งเดิมจนถึงการเปลี่ยนแปลงในกลางปี 1980 ไปเป็นการจัดการภาครัฐที่มีความยืดหยุ่นและให้กลไกตลาดเป็นหลัก นี่เป็นการเปลี่ยนแปลงบทบาทของรัฐบาลในสังคมและความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและประชาชนอีกด้วย การบริหารงานภาครัฐยุคดั้งเดิมนั้นไม่ได้รับความนิยมทั้งทางทฤษฎีและทางปฏิบัติติแล้ว ทำให้มีการนำรูปแบบใหม่ ๆของการจัดการภาครัฐเข้ามาใช้ ซึ่งก็หมายถึงเป็นกระบวนทัศน์ใหม่ (new paradigm) ของการจัดการในภาครัฐ

กระบวนทัศน์ใหม่นี้ได้ท้าทายหลักพื้นฐานของการบริหารงานภาครัฐยุคดั้งเดิมโดยตรงดังต่อไปนี้

1. ท้าทาย ระบบราชการ (bureaucracy) ซึ่งรัฐบาลใช้ในการจัดองค์การตามลำดับชั้นบังคับบัญชา (hierarchy) ตามแนวคิดของ Max Weber โดยที่ระบบนี้มีอำนาจมากแต่ไม่สามารถใช้ได้ดีในทุกสถานการณ์และบางครั้งก็ส่งผลในแง่ลบด้วย

2. ท้าทาย วิธีที่ดีที่สุด (one best way) ของการทำงานและขั้นตอนการปฏิบัติติงาน ซึ่งอยู่ในคู่มือปฏิบัติติงานของนักบริหารที่จะต้องทำตาม การยึดหลักการจัดการทางวิทยาศาสตร์อย่างเคร่งครัดของ Taylor นั้นจะทำให้ผลการปฏิบัติติการขององค์การนั้นออกมาดีที่สุด ในความเป็นจริงนั้นไม่มีวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวในทางปฏิบัติ และนำไปสู่การปฏิบัติติการที่ไม่ยืดหยุ่น ดังนั้นจึงได้นำหลักบริหารของภาคเอกชนที่ยืดหยุ่นกว่ามาใช้ในภาครัฐ

3. ท้าทาย การส่งมอบผ่านระบบราชการ (bureaucratic delivery) เป็นการที่รัฐได้เข้ากำกับด้านนโยบายและเป็นผู้จัดหาสินค้าและบริการผ่านระบบราชการ ในความเป็นจริงรัฐไม่ต้องจัดหาทุก ๆสินค้าและบริการด้วยตัวเอง รัฐสามารถจัดการได้ทางอ้อมโดยกำกับนโยบาย ผ่านทางการให้เงินอุดหนุน สร้างกฎระเบียบ หรือจ้างเป็นสัญญาให้เอกชนเป็นผู้รับดำเนินการได้

4. ท้าทาย การแยกบริหารออกจากการเมือง (politics/administration dichotomy) ซึ่งการเมืองเป็นผู้กำหนดนโยบายและฝ่ายบริหารนำไปปฏิบัติติ ในทางปฏิบัติตินั้นเป็นไปไม่ได้ที่การบริหารและการเมืองจะแยกกันโดยเด็ดขาด

5. ท้าทาย ผลประโยชน์สาธารณะ (public interest) โดยที่มองข้าราชการว่าเห็นผลประโยชน์ส่วนตนเป็นใหญ่กว่าความต้องการโดยส่วนรวม แม้แต่นักการเมืองก็ใช้สิทธิของตนเองในการแสวงหาผลประโยชน์อีกด้วย

6. ท้าทาย อาชีพราชการ (professional bureaucracy) เป็นการจ้างงานตลอดชีพนั้นทำให้คุณภาพการให้บริการแย่เพราะยังไงก็ตามไม่มีการไล่ออกหรือย้ายโดยไม่มีเหตุผลเพราะต้องทำตามกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด จนละเลยเป้าหมายในการให้บริการกับประชาชน

7. ท้าทาย วิธีการบริหาร (administrative) ว่าเป็นแค่การทำงานตามคำสั่งหรือกฎเกณฑ์ แต่ไม่มีความรับผิดชอบส่วนในผลที่เกิดขึ้น จริง ๆ แล้วต้องเปลี่ยนวิธีการบริหารเป็นลักษณะการจัดการมากกว่าเพื่อมีความรับผิดชอบในความสำเร็จของงาน

ดังนั้นตั้งแต่เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจในปี 1980 ทำให้มีการประเมินการทำงานของระบบราชการใหม่ว่าจะต้องมีการเปลี่ยนแปลง แทนที่จะทำงานแบบเช้าชามเย็นชาม ขั้นตอนการทำงานมากมาย การบริการแย่ และเกิดการทุจริตคอรัปชั่น จึงเป็นที่มาของการจัดการโดยดูที่ผลงานเป็นหลัก (result-based management) ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงของกระบวนทัศน์ขึ้น (paradigm shift)

กระบวนทัศน์ใหม่ (new paradigm)

กระบวนทัศน์หลักเกี่ยวกับการบริหารงานภาครัฐที่มาจาก Ostrom (1989) ได้กล่าวถึงรูปแบบที่ขัดแย้งกันของระบบราชการและตลาด ซึ่งความแตกต่างนั้นก็คือสิ่งที่เลือกได้ (choice) ที่ถูกกำหนดโดยกลไกตลาด และสิ่งที่ผูกขาดโดยไม่มีสิทธิ์เลือก (compulsion) ถูกบังคับจากระบบราชการ สรุปคือ ในการบริหารแบบดั้งเดิมมีพื้นฐานเป็นระบบราชการ ขณะที่การจัดการภาครัฐ (public management) มีตลาดเป็นพื้นฐาน ดังนั้นแนวคิดของ Weber Wilson และ Taylor นั้นในระยะเวลาหนึ่งก็ดูจะไม่เหมาะสมแล้ว Kuhn (1970) ได้เสนอว่า การตัดสินใจที่จะปฎิเสธกระบวนทัศน์หนึ่งมักจะเกิดขึ้นพร้อมกับการตัดสินใจในการยอมรับอีกกระบวนทัศน์หนึ่ง โดยพิจารณาโดยการเปรียบเทียบของทั้งสองกระบวนทัศน์ด้วยกัน

ในรายงานขององค์การความร่วมมือและพัฒนาทางเศรษฐกิจ หรือ OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) บอกว่ากระบวนทัศน์ใหม่ของการจัดการจะให้ความสำคัญกับผลลัพธ์ที่เป็นความคุ้มค่าทางด้านการเงิน (value for money) ซึ่งจะสำเร็จได้ด้วยการบริหารด้วยวัตถุประสงค์ (management by objectives) การใช้กลไกตลาด (use of markets mechanism) การแข่งขันและทางเลือก (competition and choice) รวมทั้งการลดขนาดองค์การลง (devolution) ให้เหมาะสมกับการใช้อำนาจและความรับผิดชอบ

ในปี 1990 นั้นรูปแบบใหม่ของการจัดการภาครัฐนั้นได้เกิดขึ้นในประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศ ก็จะมีชื่อต่าง ๆ กันไป เช่น Hood (1991) ใช้ managerialism, Lan และ Rosenbloom (1992) ใช้ new public management, Barzelay (1992) ใช้post-bureaucratic paradigm, Osborn และ Gaebler (1992) ใช้ entrepreneurial government เป็นต้น ถึงแม้ว่าจะมีชื่อเรียกที่แตกต่างกันไปนั้น ทั้งหมดก็คือความหมายของการจัดการภาครัฐแนวใหม่นั่นเอง (new public management) ในปี 1980 ได้มีการปฏิรูปที่ประเทศอังกฤษโดยรัฐบาลของ Thatcher เป็นการให้เอกชนเข้ามาส่วนในภาครัฐมากขึ้น (privatization) ส่วนในประเทศสหรัฐอเมริกา ในรัฐบาลของ Clinton ก็ได้มีการปฏิรูปเช่นเดียวกันโดยมอบหมายให้ Al Gore ประเมินผลงานรัฐผ่าน National Performance Review โดยลดขั้นตอนการทำงานลงโดยเปลี่ยนจากการยึดติดกฎระเบียบเป็นการมุ่งไปที่ผลลัพธ์ มุ่งเน้นลูกค้าเป็นหลัก ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ในการมุ่งไปที่ผลลัพธ์ และลดขนาดขององค์การลงให้เหลือเท่าที่จำเป็นเท่านั้น

ดังนั้นในการบริหารรัฐกิจ (public administration) ที่ใช้ทฤษฎีแบบดั้งเดิมโดยพื้นฐานจากระบบราชการ วิธีที่ดีที่สุด ผลประโยชน์สาธารณะ และการแยกบริหารออกจาการเมืองนั้น ล้วนแล้วมีปัญหาในตัวเอง จึงถูกแทนที่ด้วยกระบวนทัศน์ของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) ที่ตอบโจทย์ในสิ่งที่ขาดหายไปของการบริหารรัฐกิจ โดยใช้ทฤษฎีต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับการใช้สิ่งจูงใจทางเศรษฐกิจ ใช้การจัดการภาคเอกชนที่ยืดหยุ่นกว่าเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น และไม่มีการแยกบริหารออกจากการเมือง การเปลี่ยนแปลงในทางทฤษฎีครั้งนี้ส่งผลให้เปลี่ยนจากการบริหาร (administration) เป็นการจัดการ (management) เพื่อที่จะเปลี่ยนจากการทำแค่ตามคำสั่งหรือกฎเกณฑ์ เป็นการมุ่งเน้นการบรรลุผลสำเร็จและเป็นความรับผิดชอบส่วนบุคคลต่อสิ่งที่เกิดขึ้นในการผลการทำงาน

การบริหารและการจัดการ (administration and management)

คำว่า การบริหาร (administration) นี้เป็นคำที่มีความหมายแคบและจำกัดกว่า การจัดการ (management) ซึ่งส่งผลให้มีการเปลี่ยนจาก การบริหารงานภาครัฐ (public administration) เป็นการจัดการภาครัฐ (public management) ทั้งในทฤษฎีและวิธีการทำงานอย่างเด่นชัด โดยแสดงให้เห็นถึงบทบาทหน้าที่ในการทำงานที่แตกต่างอย่างชัดเจนระหว่างผู้บริหาร (administrator) และผู้จัดการ (manager) ความหมายของ administration ในภาษาลาตินคือ minor คือ ให้บริการและปกครอง (to serve and to govern) ขณะที่ management มาจาก manus คือ ควบคุมด้วยมือ (control by hand) ซึ่งความแตกต่างนั้นก็คือความหมายระหว่าง ให้บริการ (to serve) และ ควบคุม หรือให้ได้มาซึ่งผล (to control or gain results) จากความหมายนี้กล่าวโดยสรุปคือ การบริหารเป็นการที่จะต้องทำตามคำสั่งและให้บริการ ขณะที่การจัดการเป็นการบรรลุผล และผู้จัดการต้องรับผิดชอบส่วนตัวด้วยในการทำงานเพื่อให้บรรลุผลนั้น

การบริหารรัฐกิจนั้นเป็นกิจกรรมที่ให้บริการสาธารณะ โดยที่ข้าราชการนำนโยบายมาปฏิบัติและยึดถือตามกฎระเบียบต่าง ๆ ซึ่งการจัดการภาครัฐก็ได้ทำเช่นเดียวกับการบริหารรัฐกิจทำเช่นกัน แต่จะต้องทำให้บรรลุเป้าหมายด้วยประสิทธิภาพสูงสุด รวมทั้งต้องมีความรับผิดชอบผลที่เกิดขึ้นอีกด้วย ซึ่งในประการหลังนี้ไม่มีในการบริหารรัฐกิจที่มุ่งเน้นแต่กระบวนการ และกฎระเบียบมากกว่า

Rosenbloom (1986) ได้อธิบาย การบริหารรัฐกิจ ว่าเป็นการใช้ทฤษฎีการจัดการ การเมือง และกฎหมาย และเป็นกระบวนการในการออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการในการบังคับใช้ในสังคม Ott, Hyde และ Sharif (1991) ได้มองการจัดการภาครัฐเป็นสาขาหนึ่งในการบริหารรัฐกิจ ซึ่งเป็นทั้งศาสตร์และศิลป์ของการประยุกต์ใช้ระเบียบวิธีการออกแบบการบริหาร การปรับโครงสร้างองค์การ การวางแผนนโยบาย การจัดสรรทรัพยากรผ่านทางงบประมาณ การจัดการด้านการเงิน การจัดการด้านทรัพยากรบุคคล การประเมินโครงการและการตรวจสอบ

โดยทั่วไปแล้ว การบริหารงานรัฐกิจ จะอ้างถึงการศึกษาทางวิชาการของภาครัฐ ที่เรียกว่าการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม (traditional public administration) ซึ่งตรงข้ามกับ การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) หรือ การจัดการ (managerialism) หรือ การปฎิรูปการจัดการภาครัฐ (public management reform) ซึ่งคำที่เรียกต่าง ๆ เหล่านี้สามารถใช้แทนกันได้ในความหมายของการจัดการภาครัฐนั่นเอง

การเปลี่ยนแปลงที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ (imperative of change)

การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในภาครัฐนั้นเกิดขึ้นจากปัจจัยต่าง ๆ ดังนี้

1. มีการโจมตีภาครัฐ (attack on the public sector) ในต้นปี 1980 นั้นได้มีการโจมตีรัฐบาลในแง่ต่าง ๆ คือ ขนาด (scale) ของภาครัฐว่าใหญ่เกินไป ซึ่งจะต้องใช้ทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดเป็นจำนวนมาก จะเห็นได้ชัดจากการลดค่าใช้จ่ายของรัฐบาลประเทศสเปน อิตาลี เยอรมันนี และสวีเดน ในขอบเขต (scope) ของรัฐบาลก็ถูกโจมตีว่ามีกิจกรรมของรัฐต่าง ๆ ว่ามีมากเกินไปทั้ง ๆ ที่มีทางเลือกอื่น ๆ ที่จะจัดหาสินค้าและบริการนั้น ๆ ดังนั้นการแก้ปัญหานี้จะทำได้โดยให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมต่าง ๆ ของรัฐมากขึ้น และในวิธีการ (methods) ของรัฐบาลที่ใช้ระบบราชการนั้นไม่ได้รับความนิยมอีกต่อไป สินค้าและบริการที่จัดหาเองโดยรัฐถูกมองว่าเป็นคุณภาพปานกลางและไม่มีประสิทธิภาพเลย

2. ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ (Economic theory) ในปี 1970 ได้มีนักทฤษฎีเศรษฐศาสตร์หัวอนุรักษ์นิยมได้อ้างว่ารัฐบาลนั้นเป็นปัญหาทางเศรษฐศาสตร์ซึ่งจะกีดกันความเจริญเติบโตและความมีอิสระ โดยมีเหตุผลสนับสนุนความคิดนี้ว่าถ้ารัฐบาลเข้ามายุ่งน้อยลงก็จะทำให้ความเป็นอยู่ในภาพรวมดีขึ้นและประสิทธิภาพของเศรษฐกิจดีขึ้นเช่นกัน แทนที่รัฐจะใช้วิธีบังคับให้ประชาชนทำทุกอย่างผ่านทางระบบราชการ กลไกตลาดนั้นเป็นวิธีที่ดีกว่าอยู่แล้ว เพราะมีทางเลือกมากกว่านั่นเอง

ในทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (public choice theory) ซึ่งเป็นสาขาย่อยของแนวคิดด้านเศรษฐศาสตร์ โดยมีมุมมองของความเป็นเหตุเป็นผลซึ่ง Stigler (1975) กล่าวว่าการให้ค่าตอบแทน (incentive) เป็นการจูงใจมนุษย์อย่างเป็นเหตุเป็นผลให้ปฏิบัติติงาน ในระบบราชการนั้นมีข้อสันนิษฐานว่าเจ้าหน้าที่จะถูกจูงใจด้วยผลประโยชน์ของตนเองโดยที่จะพยายามสร้างอรรถประโยชน์ของตนเองให้มากที่สุด (maximum utility) โดยที่ต้นทุนนั้นจะตกไปอยู่กับตัวแทน (agency) แต่ไม่ได้เป็นผลประโยชน์ของสาธารณะแต่อย่างใด เช่นเดียวกันนักการเมืองที่มุ่งเน้นสร้างฐานเสียงของตนเองหรือพยายามหาผลประโยชน์ของตนให้มากที่สุด นักทฤษฎีทางเลือกสาธารณะสรุปว่าผลลัพธ์ที่ดีที่สุดนั้นจะต้องมาจากบทบาทของกลไกตลาดให้มากที่สุดและเป็นบทบาทของรัฐให้น้อยที่สุด คือถ้าได้ลดบทบาทของรัฐในการผลิตสินค้าและบริการลงจะทำให้เศรษฐกิจได้ประโยชน์มากขึ้น เพราะว่าตลาดนั้นมีกลไกที่ดีกว่าในการแสดงความรับผิดชอบซึ่งตรงข้ามกับระบบราชการที่ไม่มีใครรับผิดชอบเลย ดังนั้นทางเลือกสาธารณะนั้นจะส่งเสริมให้มีการแข่งขันและมีทางเลือกเพื่อที่จะให้ใกล้เคียงกับภาคเอกชนให้มากที่สุด

ในทฤษฎีเจ้าของและตัวแทน (principal/agent theory) เป็นทฤษฎีด้านเศรษฐศาสตร์ที่ได้นำมาประยุกต์ใช้กับภาครัฐโดยมุ่งไปยังการแสดงความรับผิดชอบ ทฤษฎีนี้ได้พัฒนาจากภาคเอกชนในการอธิบายความแตกต่าง (divergence) ที่มักพบระหว่างเป้าหมายของผู้จัดการหรือตัวแทน (agents) ในบริษัทกับผู้ถือหุ้นหรือเจ้าของ (principals) ดังนั้นจึงต้องหาสิ่งจูงใจตอบแทน (incentives) เพื่อให้ตัวแทนดำเนินการตามผลประโยชน์แก่เจ้าของให้มากที่สุด และกิจกรรมที่ตัวแทนหรือผู้จัดการได้ดำเนินการต่าง ๆ จะต้องถูกตรวจสอบและติดตามจากผู้ถือหุ้น นอกจากนั้นเพื่อให้มั่นใจได้ว่าพฤติกรรมของตัวแทนได้ทำตามความต้องการของเจ้าของนั้นจะต้องให้ตัวแทนทำสัญญา (contract) ในการกำหนดอำนาจและสิทธิต่าง ๆ ซึ่งในภาคเอกชนนั้นผู้ถือหุ้นต้องการกำไรให้มากที่สุด ขณะที่ผู้จัดการและตัวแทนต่าง ๆ ก็ต้องการความเจริญเติบโตในระยะยาวและเงินเดือนที่สูงขึ้นสำหรับตัวเอง ในการประยุกต์ใช้ทฤษฎีเจ้าของและตัวแทนในภาครัฐ จะนำไปสู่การเปรียบเทียบการแสดงความรับผิดชอบเช่นเดียว กับที่ทางภาคเอกชนใช้อยู่เช่นกัน เจ้าของในที่นี้ ก็คือการบริการสาธารณะ (public service) เป็นการยากที่ตัวแทน (ผู้จัดการในภาครัฐ) สามารถค้นหาความต้องการของเจ้าของแต่ละคน นอกจากนั้นก็ยังไม่มีแรงจูงใจที่เป็นกำไรในการทำตามความต้องการของเจ้าของนี้อีกด้วย ดังนั้นปัญหาที่เกิดจากตัวแทนเช่นนี้แก้ได้โดยให้เอกชนเป็นผู้รับสัญญาไป (contract-out) ในงานที่อยู่ในภาครัฐให้มากที่สุดเท่าที่เป็นไปได้  ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม (transaction cost theory) เป็นทฤษฎีที่ Williamson (1986) ได้อธิบายว่าไม่มีธุรกรรมอะไรที่ไม่มีต้นทุนซึ่งบริษัทจะใช้การทดสอบตลาด (market-testing) หรือให้คนนอกรับงานไปทำ (contract-out) โดยสร้างเงื่อนไขของการแข่งขัน แทนที่จะทำเองบางอย่างที่มีต้นทุนการดำเนินงานที่สูงกว่า เช่น แม่บ้าน คนขับรถ หรือยาม เป็นต้น

3. การเปลี่ยนแปลงของภาคเอกชน (private sector change) การจัดการและประสิทธิภาพของภาครัฐนั้นมีผลต่อความสามารถในการแข่งขันในระดับชาติและเศรษฐกิจของภาคเอกชน ดังนั้นในการสร้างความสามารถในการแข่งขันในระดับชาติมีความจำเป็นของภาครัฐในการปฎิรูปตัวเอง เพื่อนำประเทศชาติแข่งขันระดับนานาชาติได้ในการสร้างความเชื่อมั่นและบรรยากาศการลงทุนของธุรกิจ เนื่องจากการแข่งขันที่รุนแรงมากขึ้นในระดับ ประเทศและระดับโลก ดังนั้นจะเห็นได้จากรูปแบบการแปรรูปวิสาหกิจ (privatization) ในหลาย ๆ รูปแบบ เช่น การให้เอกชนเข้ามาประมูลรับงาน การลดค่าใช้จ่ายของรัฐ และในยุคโลกาภิวัตน์ (globalization) ยิ่งมีความจำเป็นในการปฎิรูปโครงสร้างการบริหารมากขึ้น โดยที่ต้องให้ความสำคัญในการดำเนินนโยบายที่ส่งผลให้มีความสามารถในการแข่งขันระดับนานาชาติ เช่น การศึกษา ภาษี สาธารณสุข สิ่งแวดล้อม การเงิน เป็นต้น

4. การเปลี่ยนแปลงด้านเทคโนโลยี (technological change) ซึ่งส่งผลต่อการจัดการในภาครัฐ มีการใช้ e-government  (electronic government) การใช้เทคโนโลยีสารสนเทศและสื่อสาร (information and communication technology) เช่น ในการเชื่อมระบบเครือข่ายระบบคอมพิวเตอร์ เครือข่ายอินเตอร์เน็ต ฐานข้อมูลใหม่ ๆ เป็นต้น

การเปลี่ยนแปลงของการบริหารงานภาครัฐจะใช้แนวคิดของตลาดมากขึ้น (marketization) ซึ่งประยุกต์ใช้โดยส่วนงานเอกชนที่ใช้บริหารธุรกิจอยู่ และกระบวนทัศน์ที่เปลี่ยนแปลง (change in paradigm) จากการบริหารรัฐกิจที่ (public administration) ใช้การปฏิบัติโดยทำตามคำสั่งหรือกฎระเบียบและไม่มีการแสดงความรับผิดชอบในผลที่เกิดขึ้นมาเป็นการจัดการภาครัฐ (public management) ที่มุ่งการบรรลุผลและความรับผิดชอบในผลลัพธ์ ในอนาคตนี้แนวโน้มการจัดการภาครัฐนี้จะใช้แนวคิดระบบราชการน้อยลง โดยที่ได้มีการจัดรูปองค์การให้มีขนาดเล็กลง ให้คนน้อยลง โดยทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแลนโยบายและให้คำแนะกับส่วนงานเอกชนที่มีส่วนเข้ามารับงานจากรัฐมากขึ้นในรูปของสัญญาต่าง ๆ (contract-out)

การบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม (Traditional model of public administration)

ลักษณะของการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิมนั้น เป็นการบริหารภายใต้การนำของการเมืองอย่างเป็นทางการ มีพื้นฐานของรูปแบบระบบราชการเป็นแนวปฏิบัติติอย่างเคร่งครัด มีการจ้างพนักงานถาวร แรงจูงใจนั้นขึ้นอยู่กับผลประโยชน์สาธารณะ โดยที่ยึดถือความเป็นธรรมใช้หลักความเท่าเทียมกัน ไม่มีส่วนร่วมในการวางนโยบายเพียงแต่นำนโยบายที่ได้มาจากฝ่ายการเมืองนั้นมาปฏิบัติ โดยนำหลักพื้นฐานของทฤษฎีมาจาก Wilson Weber และ Taylor ซึ่งในปัจจุบันจะมองดูว่าล้าสมัยและไม่เหมาะสมที่จะตอบสนองความต้องการที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของสังคม

แนวคิดของการบริหารรัฐกิจนี้มีมาตั้งแต่สมัยอียิปต์โบราณในเรื่องการชลประทานและการสร้างพีระมิด จีนในสมัยราชวงศ์ฮั่นซึ่งนำความคิดของขงจื๊อที่ว่ารัฐควรให้คนที่ถูกเลือกมาดูแล ไม่ใช่สืบเชื้อสายมา แต่ต้องมาจากความดีและความสามารถ โดยที่มีเป้าหมายให้ประชาชนอยู่ดีมีสุข ในยุโรปก็มีจักวรรดิต่าง ๆ เช่น กรีก โรมัน สเปน เป็นต้น ก็ได้วางการบริหารจักวรรดิโดยใช้กฎและระเบียบ โดยมีลักษณะที่สำคัญคือ ใช้ความเป็นส่วนตัว เชื่อใจกัน โดยมีพื้นฐานจากความจงรักภักดีต่อคนบางคน เช่น กษัตริย์ หรือรัฐมนตรี แทนที่จะใช้ความเป็นทางการ (impersonal) และมีพื้นฐานของการบังคับใช้กฎหมายและความภักดีต่อองค์การและรัฐ ดังนั้นแนวปฏิบัตินี้ส่งผลให้เกิดการทุจริตคอรัปชั่นหรือให้อำนาจหน้าที่ไปในทางที่ผิดเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว มีการใช้ระบบอุปถัมภ์ (patronage) หรือการเกื้อหนุนญาติมิตร (nepotism) โดยให้เพื่อน พรรคพวก และญาติเข้าไปทำงาน หรือการซื้อตำแหน่งเพื่อเข้าไปกอบโกยผลประโยชน์

ในประเทศสหรัฐอเมริกา สมัยประธานาธิบดีแจ็คสัน (Jackson) ก็ใช้ระบบนี้คือระบบการแจกจ่ายตำแหน่งให้พวกพ้องตัวเองเมื่อได้มาเป็นรัฐบาล (spoil system) คนที่ถูกแต่งตั้งมาจากพรรคที่ชนะการเลือกตั้ง พูดได้อีกอย่างว่าไม่มีผู้เชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้องจากส่วนงานบริหารรัฐกิจเลย ดังนั้นปัญหาที่ตามมาดังที่กล่าวไว้ข้างต้นทำให้มีการนำแนวคิดระบบราชาการของ Weber ที่ใช้ความเป็นทางการ ความเป็นเหตุเป็นผลมาใช้ในการปฎิรูปในหลาย ๆ ประเทศต่อมา

ในปี 1854 ที่ประเทศอังกฤษได้มีการคัดเลือกบุคคลเข้าทำงานราชการโดยใช้ระบบการสอบแข่งขันก่อนแต่งตั้ง และแนวคิดนี้รวมถึงแนวคิดระบบราชการของ Weber มีอิทธิพลต่อ Wilson ในปี 1881 ที่ประเทศสหรัฐอเมริกามีการใช้พวกพ้องในระบบอุปถัมภ์ซึ่งส่งผลให้มีการทุจริตอย่างโจ่งแจ้ง ทำให้เกิดการปฎิรูปการเมือง โดยที่ฝ่ายการเมืองนั้นมีหน้าที่ออกนโยบาย และฝ่ายบริหารนำนโยบายไปปฏิบัติ

ปัญหาของการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม (problems with traditional model of public administration)

ข้อบกพร่องของการบริหารรัฐกิจนี้มีความเด่นชัดโดยที่ลำดับชั้นบังคับบัญชา (hierarchy) ไม่ได้เป็นการจัดองค์การที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดเสมอไปแล้วเมื่อเทียบปัจจัยนำออกกับปัจจัยนำเข้า ระบบราชการ (bureaucracy) นั้นเป็นวิธีที่ใช้ควบคุมในอุดมคติ ก็ไม่จำเป็นแล้วสำหรับการจัดการ นอกจากจะให้ความแน่นอนแต่ทำงานได้ช้ามาก เน้นการสร้างมาตรฐานแต่ก็ไม่ได้สิ่งที่สร้างสรรค์เลย ดังนั้นในปี 1970 ได้มีข้อวิจารณ์ในการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิมดังนี้

1. ปัญหาของการควบคุมจากฝ่ายการเมือง (problem of political control) ซึ่งในความเป็นจริงแล้วการเมืองกับบริหารนั้นมีความซับซ้อนมากและมีความเป็นพลวัตรตลอดเวลา ดังนั้นเป็นไปไม่ได้ที่จะแยกการบริหารออกจากการเมือง

2. ปัญหาของวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียว (problem of one best way) การใช้หลักวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวใน POSDCORB ของ Gulick และหลักการจัดการทางวิทยาศาสตร์ของ Taylor นั้น ในการบริการสาธารณะการสร้างขั้นตอนเพื่อเป็นคู่มือปฏิบัตินี้มีกว้างมากในการกำหนดวิธีการแก้ปัญหาต่าง ๆ ซึ่งอาจครอบคลุมไม่ได้ทั้งหมดในรายละเอียดต่าง ๆ ในการบริหารก็คือไม่ได้รับผิดชอบต่อผลที่เกิดขึ้นเลย เพียงแต่ใช้ความคิดที่เป็นวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวที่ทำให้หลุดพ้นจากความรับผิดชอบไป ซึ่งต่อมาได้มีการนำการจัดการภาครัฐมาใช้โดยมุ่งเน้นผลลัพธ์และความรับผิดชอบของผลที่เกิดขึ้น ทำให้มีความคิดต่าง ๆ ที่ส่งผลลัพธ์แตกต่างและวิธีการปฏิบัติตินั้นก็ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ ในความเป็นจริงแล้วไม่มีวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวมีแต่คำตอบที่เป็นไปได้หลาย ๆ คำตอบ

3. ปัญหาของระบบราชการ (problem of bureaucracy) ซึ่งก่อให้เกิดความล่าช้า การไม่ยอมรับความเสี่ยง และการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดอย่างไม่มีประสิทธิภาพ และยังมีความสัมพันธ์ที่ขัดแย้งกับแนวคิดประชาธิปไตย คือสิ่งที่ราชการใช้ตำแหน่งที่แต่งตั้งจนมีความเป็นชนชั้นสูงก็ขัดแย้งกับความเสมอภาคของประชาธิปไตย Merton (1968) ได้กล่าวว่าการยึดติดกับกฎระเบียบมากเกินไปซึ่งใช้เป็นวิธีการ (means) ที่จะนำไปสู่เป้าหมาย (ends) กลับนำวิธีการนั้นมาเป็นเป้าหมายเสียเอง หรือที่เรียกว่าเป้าหมายที่เบี่ยงเบนไป (displacement of goals)

4. ข้อวิจารณ์ทางเลือกสาธารณะ (public choice critique) จากหลักเศรษฐศาสตร์ทำให้มีการลดขนาดของรัฐบาลลง มาจากเหตุผลที่ว่าระบบราชการนั้นจำกัดเสรีภาพของปัจเจกบุคคลและจำกัดทางเลือกต่าง ๆ ซึ่งทำให้เห็นชัดว่าระบบราชการนั้นมีประสิทธิภาพน้อยกว่าโครงสร้างตลาดที่ใช้ผลตอบแทนเป็นสิ่งจูงใจ และมีกลไกตลาดที่จะส่งผลให้ต้นทุนธุรกรรมต่ำลง Dunlevy (1986) เสนอในทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (public choice theory) มีข้อสันนิษฐานว่า คนต้องการผลประโยชน์ที่มากที่สุดและจ่ายน้อยที่สุดในการตัดสินใจในหลักความเป็นเหตุเป็นผล ซึ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐก็พยายามที่จะให้ตัวเองได้ประโยชน์มากที่สุดเช่นกันแทนที่จะเป็นเป้าหมายขององค์การ

Niskamen (1973) เสนอว่าความต้องการของแต่ละคนจะนำไปสู่การใช้งบประมาณให้มากที่สุดโดยผ่านตัวแทน คือเจ้าที่ของรัฐจะได้ผลประโยชน์ส่วนตัวถ้าได้งบประมาณมากขึ้น แสดงว่าจะได้ลูกน้องมากขึ้น มองเป็นอำนาจที่มากขึ้นและมีการให้ความสำคัญด้านสถานะสูงขึ้นในองค์การอีกด้วย

Ostrom (1974) ได้อ้างว่าองค์การแบบราชการและแบบตลาดนั้นเป็นลักษณะองค์การที่ตรงข้ามกัน ขณะที่แบบหนึ่งไม่มีประสิทธิภาพแต่อีกแบบมีประสิทธิภาพ เพราะในแบบตลาดตามหลักของ Adam Smith (1976) เกี่ยวกับการแข่งขัน ความเป็นอิสระของผู้บริโภค และทางเลือกต่าง ๆ ที่ได้ใช้ค่าตอบแทนที่จูงใจเป็นผลทำให้ต้นทุนลดลง ดังนั้นทางเลือกสาธารณะจึงนำไปสู่การลดขนาดของรัฐและลดในลักษณะระบบราชการลง โดยให้ความสำคัญกับโครงสร้างทางตลาด (market structure) มากขึ้น

ในระบบราชการแบบดั้งเดิมนี้ได้นำไปสู่การพัฒนาด้านอุตสาหกรรมในระดับหนึ่งที่ระบบและเทคโนโลยีนั้นก็เหมาะสมกับยุคก่อนหน้านี้ ซึ่งต้องปฏิบัติตามขั้นตอนหรือกฎระเบียบเป็นหลัก นำมาสู่มาตรฐานของงาน แต่ในความเป็นจริงในปัจจุบันนั้นเป็นไปไม่ได้ที่จะแยกการบริหารออกจากการเมือง หรือมีวิธีที่ดีที่สุดวิธีเดียวในการทำงาน หรือภาพในแง่ลบต่างของระบบราชการที่ลิดรอนเสรีภาพ ใช้อำนาจ อยู่ภายใต้นักการเมือง ดังนั้นจึงจำเป็นต้องมาให้ความสำคัญในผลลัพธ์มากกว่ากระบวนการ และมีความรับผิดชอบมากกว่าจะหลบเลี่ยงความรับ ผิดชอบ และมุ่งเน้นการจัดการ (management) มากกว่าการบริหาร (administration)

การจัดการภาครัฐ (public management)

ความหมายที่แตกต่างระหว่างการบริหารและการจัดการที่ได้กล่าวมาข้างต้น มีประเด็นที่สำคัญก็คือการบริหาร (administration) เป็นการทำตามคำสั่ง ขณะที่การจัดการ (management) เป็นการมุ่งไปสู่ผลสำเร็จและต้องมีการรับผิดชอบที่เกิดขึ้นด้วย

การจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจ: การบริหารทั้งสองแบบในพื้นฐานนั้นเหมือนกันในแง่ที่ไม่สำคัญ (Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?)

Allison ได้ให้มุมมอง ความหมายและความแตกต่างของการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจนี้ โดยในอดีตมีความพยายามในการแสดงให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างนโยบาย (policy) และการบริหาร (administration) โดยแยกเป็นการวางนโยบาย (policy making) และการนำนโยบายไปปฏิบัติ (policy implementation) จากพจนานุกรม Webster นั้นได้ให้ความหมายของการจัดการ (management) ว่าเป็นการจัดองค์การและควบคุมการใช้ทรัพยากรเพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่วางไว้

สิ่งที่เหมือนกันระหว่างการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจ

เมื่อเปรียบเทียบหน้าที่ของการจัดการทั่วไปของ Gullick ที่แบ่งหน้าที่เป็น POSDCORB คือ การวางแผน (planning) การจัดองค์การ (organizing) การจัดคนเข้าทำงาน (staffing) การควบคุม (directing) การประสานงาน (coordinating) การรายงาน (reporting) และการงบประมาณ (budgeting) ซึ่งหน้าที่ต่าง ๆ เหล่านี้ก็เหมือนกันกับวรรณกรรมของ Barnard และ Drucker และตาราง 1.1 ได้แสดงให้เห็นถึงหน้าที่ของการจัดการทั่วไปที่ใช้เหมือนกันทั้งการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจ

ตาราง 1.1

หน้าที่ของการจัดการทั่วไป (functions of general management)

แผนกลยยุทธ์ (strategy)

1. การตั้งเป้าหมายและลำดับความสำคัญ (establishing objectives and priorities) ขององค์การในการพยากรณ์สิ่งแวดล้อมภายนอกและความสามารถขององค์การ

2. การนำแผนไปปฏิบัติติ (devising operational plans) เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์เหล่านี้

การจัดการองค์ประกอบภายใน (managing internal components)

3. การจัดองค์การ (organizing) ในการออกแบบโครงสร้าง (หน่วยงานและตำแหน่งต่าง ๆ รวมทั้งการมอบหมายอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ) และการจัดคนเข้าทำงาน (staffing) ในการหาบุคคลที่เหมาะสมในตำแหน่งสำคัญต่าง ๆ

4. การควบคุมและระบบการบริหารบุคคล (directing personnel and the personnel management system) ความสามารถขององค์การนั้นขึ้นอยู่กับสมาชิกที่มีทักษะและความรู้ การบริหารบุคคลต้องว่าจ้าง คัดเลือก หล่อหลอม ฝึกฝน ให้ผลตอบแทน ทำโทษหรือให้ออกนั้น มีส่วนทำให้ความสามารถขององค์การที่จะนำไปสู่ความสำเร็จของเป้าหมายและตอบสนองต่อแนวทางของฝ่ายจัดการ

5. การควบคุมผลงาน (controlling performance) โดยใช้ระบบข้อมูลสารสนเทศ เช่น งบประมาณ บัญชี รายงานและระบบสถิติต่าง ๆ การประเมินผลงาน และการประเมินผลิตภัณฑ์ เพื่อที่จะช่วยในการตัดสินใจของฝ่ายจัดการและวัดความคืบหน้าของงานที่นำไปสู่เป้าหมาย

การจัดการสิ่งแวดล้อมภายนอก (managing external constituencies)

6. การปฏิสัมพันธ์กับหน่วยงานข้างนอกองค์การ (dealing with external units) ในอำนาจหน้าที่ ผู้จัดการต้องติดต่อกับหน่วยงานอื่น ๆ ภายในองค์การทั้งที่อยู่เหนือขึ้นไป ระดับเดียวกัน และระดับล่าง เพื่อทำให้วัตถุประสงค์นั้นบรรลุผล

7. การปฏิสัมพันธ์กับองค์การอิสระ (dealing with independent organization) เช่น หน่วยงานของรัฐต่างๆ กลุ่มผลประโยชน์ และหน่วยงานเอกชนที่มีความสำคัญในการสนับสนุนให้บรรลุเป้าหมายองค์การ

8. การปฏิสัมพันธ์กับสื่อและสาธารณะ (dealing with the press and public) ซึ่งต้องการการยอมรับในสังคม

Allison ได้วางกรอบแนวความคิดที่จะเปรียบเทียบแบบการจัดการและแบบการบริหาร ในหน้าที่ในการวางแผนกลยุทธ์นั้น การจัดการภาครัฐจะมีขอบเขตที่กว้างกว่าในการจัดการสภาพแวดล้อมนอกองค์การ ขณะที่การบริหารรัฐกิจเป็นการจัดการภายในบริบทขององค์การ เจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นแค่ทำตามคำสั่งของนักการเมืองที่เป็นผู้วางนโยบายกำกับ และการจัดการภาครัฐมุ่งสู่เป้าหมายระยะยาวและความสัมพันธ์ระหว่างองค์การกับสิ่งแวดล้อม โดยที่ตัวแทนจะพัฒนาเป้าหมายและลำดับความสำคัญมากกว่าที่จะทำตามนโยบายจากทางการเมือง

ในหน้าที่ของการจัดการองค์ประกอบภายในที่มีการจัดจ้างเพื่อบรรจุคนเข้าทำงานในโครงสร้าง ในระบบราชการนั้นก็ได้ทำอยู่แล้วแต่จะมีปัญหาในการควบคุมให้ผลงานเป็นไปตามเป้าหมาย และไม่มีระบบด้านการเงินที่สามารถให้ข้อมูลในการตรวจสอบและติดตามการทำงานได้ ซึ่งนำไปสู่การปฏิรูปต่อมา

และในหน้าที่ที่จะต้องปฎิสัมพันธ์กับสิ่งแวดล้อมภายนอกนั้นการจัดการภาครัฐจะตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสภาพแวดล้อมภายนอกได้ดีกว่าระบบราชการซึ่งได้แต่ทำตามนโยบายที่กำหนดมาจากนักการเมืองเท่านั้น ดังนั้นในการทำงานจริง ๆ แล้วต้องใช้วิธีการจัดการ (managerial) มากกว่าการบริหาร (administrative)

โปรแกรมในการจัดการ (managerial program)

ในปี 1991 OECD ได้ให้แนวคิดหลักเป็นสองแนวทาง แนวทางแรกเป็นการเพิ่มผลงานในองค์การของรัฐ (raise the production performance of public organization) คือเป็นการปรับปรุงการจัดการด้านทรัพยากรบุคคล ที่ครอบคลุมการจัดคนเข้าทำงาน การพัฒนาบุคคล การจ้างผู้ที่มีความสามารถ และจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน ซึ่งให้อำนาจในการตัดสินใจมากขึ้น ผ่อนในเรื่องระเบียบการควบคุมเพราะได้ผูกผลงานไว้กับเป้าหมายแล้ว ใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ ปรับปรุงข้อมูลป้อนกลับที่มาจากลูกค้าและคุณภาพการบริการ นำการตัดสินใจของอุปสงค์และอุปทานมาด้วยกัน และแนวทางที่สองเป็นการปรับปรุงค่าตอบแทนที่เป็นแรงจูงใจ คือนำหลักการจากภาคเอกชนมาใช้ให้มากขึ้น (make greater use of the private sector) เป็นการสนับสนุนให้ระบบมีการขึ้นต่อกัน มีประสิทธิภาพ แข่งขันได้ และเป็นการจัดจ้างอย่างเปิดเผยต่อสาธารณะ รวมทั้งการจัดทำสัญญาในการผลิตสินค้าและบริการ โดยที่หยุดการผูกขาดหรือการปกป้องผู้ค้า

ในมุมมองที่ Hood (1991) เห็นว่าการจัดการภาครัฐแนวใหม่นี้จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้

· ใช้การจัดการอย่างมืออาชีพ (hands-on professional management)

· มีมาตรฐานและการวัดผลงานอย่างชัดเจน (explicit standards and measures of performance)

· มีการเน้นการควบคุมปัจจัยนำออก (output controls)

· เปลี่ยนจากหน่วยงานขนาดใหญ่ไปเป็นหน่วยทำงานให้เล็กลงในภาครัฐ (shift to disaggregation of units)

· เปลี่ยนไปสู่การแข่งขันที่มากขึ้นในภาครัฐ (shift to greater competition)

· เน้นการปฏิบัติติในรูปแบบการทำงานของเอกชน (stress on private sector styles of management practice)

· เน้นวินัยที่เคร่งครัดและความละเอียดรอบคอบในการใช้ทรัพยากร (discipline and parsimony)

Home และ Shand (1995) ได้เขียนมุมมองจากนักปฏิบัติที่มาจากธนาคารโลกและ OECD โดยมองเป็นกระบวนทัศน์ของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ซึ่งมีวิธีการจัดการที่ดี (good managerial approach) ดังนี้

· ใช้วิธีการตัดสินใจที่เป็นยุทธศาสตร์มากขึ้นหรือเน้นผลลัพธ์ (ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และคุณภาพการบริการ

· ใช้การกระจายอำนาจให้อำนาจการตัดสินใจในการจัดสรรทรัพยากรและการส่งมอบการบริการอยู่ใกล้กับจุดส่งมอบ เพื่อให้ได้ข้อมูลที่เกี่ยวข้องและมีข้อมูลป้อนกลับจากลูกค้าและกลุ่มผลประโยชน์อื่น ๆ

· ใช้ความยืดหยุ่นในการแสวงหาทางเลือกในการจัดหาสาธารณะที่มีโอกาสลดต้นทุนได้

· มุ่งเน้นการให้อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบเพื่อปรับปรุงผลงาน รวมทั้งการทำสัญญาที่ผูกเป้าหมายกับผลงานอย่างชัดเจน

· สร้างสภาพแวดล้อมในการแข่งขัน

· กำหนดความสามารถทางยุทธศาสตร์ในการตอบสนองการเปลี่ยนแปลงจากภายนอก

· สร้างความรับผิดชอบและความโปร่งใสให้มากขึ้นโดยรายงานผลลัพธ์และค่าใช้จ่ายทั้งหมด

· ใช้ระบบงบประมาณสายงานกลางและการจัดการเพื่อสนับสนุนและสร้างความเปลี่ยนแปลง

Pillot (2001) ได้อ้างถึงปัจจัยทั่วไปของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ดังนี้

· เปลี่ยนจากการที่ระบบการจัดการที่มุ่งเน้นปัจจัยนำเข้าเป็นปัจจัยนำออกและผลงาน

· เปลี่ยนไปสู่มาตรฐานและการประเมินผลงานเป็นตัวชี้วัด

· เน้นรูปแบบองค์การที่เน้นความเชี่ยวชาญ ขนาดเล็ก รูปทรงแบน และเป็นอิสระมากกว่าระบบราชการขนาดใหญ่ มีหลายวัตถุประสงค์

· ใช้กลไกตลาดในการส่งมอบสินค้าและบริการสาธารณะ (รวมทั้งการแปรรูปวิสาหกิจ การจ้างเอกชนเข้ามาทำสัญญา การพัฒนาตลาดภายใน)

· ลดเส้นแบ่งขอบเขตของการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจ โดยมองเป็นความร่วมมือซึ่งกันและกัน

· เปลี่ยนไปสู่การให้ความสำคัญของค่านิยมในประสิทธิภาพและปัจเจกนิยม (individualism)

สรุปสาระสำคัญของการจัดการภาครัฐดังนี้

วิธีการทางยุทธศาสตร์ (strategic approach) เป็นการวางแผนระยะยาวและเป็นการวางแผนกลยุทธ์เพื่อให้บรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์ รวมทั้งสร้างองค์การให้เหมาะสมกับสภาพแวดล้อม โดยใช้จุดแข็ง จุดอ่อน โอ­กาส และอุปสรรคที่เกิดจากสิ่งแวดล้อม

ใช้การจัดการไม่ใช่การบริหาร (management not administration) การบริหารเป็นการทำตามคำสั่ง แต่การจัดการเป็นการมุ่งเน้นผลลัพธ์และรับผิดชอบในสิ่งที่ตัวเองทำอีกด้วย

มุ่งเน้นผลลัพธ์ (focus on results) แทนที่จะเน้นปัจจัยนำเข้า โดยมีการพัฒนาเป็นตัวชี้วัดในการประเมินผลความคืบหน้าหรือความสำเร็จของเป้าหมาย เพื่อที่ให้รางวัลหรือลงโทษ

การจัดการทางการเงินที่ดีขึ้น (improved financial management) เพื่อที่จะใช้ทรัพยากรให้คุ้มค่ามากขึ้น โดยการลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น และจัดสรรทรัพยากรเพื่อสนับสนุนการทำงานที่นำไปสู่เป้าหมายทางยุทธศาสตร์ ซึ่งต้องใช้ข้อมูลข่าวสารที่จำเป็นในการติดตาม ตรวจสอบและควบคุม

ยืดหยุ่นในการจัดคนเข้าทำงาน (flexible in staffing) ได้มีการเปลี่ยนแปลงจากตำแหน่งต่าง ๆ ในระดับฝ่ายจัดการอาวุโสไปสู่การจัดสรรตำแหน่งในฝ่ายจัดการอาวุโสโดยมีการใช้ร่วมกันที่ยืดหยุ่นขึ้น และพร้อมโอนย้ายระหว่างตำแหน่งและแผนกต่าง ๆ ได้ทันที

ยืดหยุ่นการจัดองค์การ (flexibility in organization) โดยการจัดองค์การให้มีขนาดเล็กลง โดยแบ่งแผนกที่ใหญ่เป็นหน่วยงานย่อยเพื่อส่งมอบบริการ

มุ่งไปสู่การแข่งขันที่มากขึ้น (shift to greater competition) ซึ่งทำได้โดยใช้การประมูล การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การให้สัญญาโดยให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น เพื่อให้ต้นทุนลดลงเมื่อเทียบกับการที่รัฐต้องทำเองทั้งหมด

การทำสัญญาใหม่ (new contractualism) หมายถึงการจัดหาบริการสาธารณะโดยให้อยู่ในรูปของสัญญาที่ชัดเจนโดยให้เอกชนหรือส่วนงานอื่นของรัฐเข้าไปดำเนินการแทน เพื่อสร้างการแข่งขัน

เน้นแนวปฏิบัติติในการจัดการแบบเอกชน (stress on private sector styles of management practice) โดยในการบรรจุคนเข้าทำงานให้เหมาะสมกับตำแหน่ง มีการประเมินผลและให้ผลตอบแทนตามความสามารถซึ่งอยู่ในรูปแบบของสัญญาที่เน้นผลการทำงาน ถ้าทำผลงานไม่ได้ก็สามารถให้ออกได้

ความสัมพันธ์กับนักการเมือง (relationships with politicians) ในแบบการบริหารแบบดั้งเดิมนั้นความสัมพันธ์กับผู้นำฝ่ายการเมืองเป็นแบบเจ้านายและลูกน้อง แต่ในการจัดการภาครัฐที่ต้องรับผิดชอบในผลงานที่เกิดขึ้นและถ้าทำไม่ได้ก็ต้องสูญเสียงานของตัวเองไป ดังนั้นทักษะที่สำคัญของฝ่ายราชการคือต้องมีความสามารถในการสร้างปฏิสัมพันธ์กับฝ่ายการเมืองและกลุ่มที่อยู่ภายนอกต่าง ๆ เพื่อให้ได้ประโยชน์ด้วยกันทุกฝ่าย จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะแยกการวางนโยบายทางด้านเมืองและการบริหารนี้ของจากกันอย่างเด็ดขาด

ความสัมพันธ์กับสาธารณะ (relationships with public) มีความจำเป็นที่จะต้องรับผิดชอบโดยตรงกับความต้องการของลูกค้าและมีการตอบสนองต่อกลุ่มภายนอกและปัจเจกบุคคลต่าง ๆ ซึ่งแตกต่างจากการบริหารแบบดั้งเดิมอย่างเห็นได้ชัด

การแยกผู้ซื้อจากผู้จัดหา (separation of purchaser and provider) เป็นการที่ผู้จัดซื้อเป็นผู้ที่ตัดสินใจว่าจะผลิตอะไรและผู้จัดหาเป็นผู้ที่ส่งมอบผลลัพธ์หรือผลงานที่ได้ตกลงกันไว้

การทวนสอบสิ่งที่รัฐดำเนินการ (re-examining what government does) เพื่อดูในรายละเอียดว่าสิ่งที่รัฐดำเนินการโดยส่งผลต่อเศรษฐกิจและสังคมนั้นควรจะทำหรือไม่ หรือว่าควรจะให้เอกชนดำเนินการดีกว่า ซึ่งจะเป็นรูปแบบของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือการจ้างเอกชนให้มารับสัญญาไปดำเนินการแทน

ตัวอย่างในประเทศแคนาดาได้มีการทดสอบกิจกรรมหรือโครงการต่าง ๆ ว่ารัฐควรเป็นผู้ดำเนินการหรือไม่ดังนี้

1. ทดสอบผลประโยชน์สาธารณะ: กิจกรรมนี้มีประโยชน์ต่อสังคมหรือไม่

2. ทดสอบบทบาทของรัฐ: รัฐควรมีส่วนเกี่ยวข้องกับกิจกรรมนี้หรือไม่

3. ทดสอบลักษณะของหน่วยงานรัฐ: รัฐจากส่วนกลางหรือระดับอื่น ๆ ของรัฐควรเป็นผู้ดำเนินการดี

4. ทดสอบความร่วมมือ: กิจกรรมนี้ทำเองทั้งหมดหรือทำบางส่วนโดยกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม

ทดสอบประสิทธิภาพ: กิจกรรมนี้มีต้นทุนต่ำหรือไม่

ทดสอบความสามารถในการจ่าย: สังคมมีความสามารถที่จะจ่ายค่ากิจกรรมนี้หรือไม่

พื้นฐานของทฤษฎีที่ใช้ในการจัดการภาครัฐโดยหลักใหญ่ ๆ แล้วมาจากทฤษฎีของเศรษฐศาสตร์และการบริหารธุรกิจ ในหลักเศรษฐศาสตร์นั้นมักจะพูดถึงผลลัพธ์ (output) ความคุ้มค่าเงิน (value for money) แนวคิดที่ว่าคนจะต้องการผลประโยชน์ของตัวเองให้มากที่สุดในขณะเดียวกันก็ต้องการจ่ายให้น้อยที่สุดด้วย หรือทางเลือกสาธารณะนั่นเอง รวมถึงการใช้กลไกตลาด (market mechanism) โดยที่ Ostrom ได้อ้างถึงรูปแบบที่ขัดแย้งกันขององค์การระหว่างระบบราชการและระบบตลาดว่า ในองค์การระบบราชการนั้นมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลน้อยกว่าการที่มีทางเลือกหลาย ๆ ทางในองค์การที่เป็นระบบตลาดซึ่งมีการแข่งขัน มุ่งเน้นผู้บริโภค และมีทางเลือกต่าง ๆ ที่มีแรงจูงใจเป็นค่าตอบแทนที่ส่งผลให้ต้นทุนต่ำลง ซึ่งในลักษณะแบบนี้จะไม่พบในระบบราชการเลย

ส่วนหลักบริหารธุรกิจนั้นจะเน้นไปทางความยืดหยุ่น (flexibility)ในการจัดองค์การตามสถานการณ์ แทนที่จะเป็นแบบไม่ยืดหยุ่นของ Weber แม้ว่าในอดีตนั้นเอกชนได้ใช้ระบบราชการเช่นเดียวกับภาครัฐ แต่แล้วก็ได้เปลี่ยนแปลงให้องค์การมีความยืดหยุ่นขึ้นเพื่อตอบสนองต่อสิ่งแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา นอกจากนั้นแล้วยังมีการวางแผนกลยุทธ์ (strategic planning) การให้ค่าตอบแทนจูงใจ (incentive) การปรับปรุงระบบสารสนเทศ (information system) การจ้างงานเป็นสัญญาที่ผูกกับผลงาน (contract by performance) และการมุ่งไปยังเป้าหมาย (focus on objective)

ข้อวิจารณ์ของการจัดการภาครัฐ

· หลักเศรษฐศาสตร์ที่ใช้ในการจัดการนั้นถูกนักทฤษฎีทางสังคมวิทยาแย้งว่าประชาชนนั้นไม่ใช่ลูกค้า สินค้าและบริการสาธารณะก็ไม่เหมือนกับของเอกชนที่จัดการโดยบริษัทได้ เช่น ถ้ารัฐต้องการลดการใช้น้ำมันก็เพียงแต่ขึ้นภาษี หรือต้องการเพิ่มผลผลิตการเกษตรก็ให้เงินอุดหนุน เป็นต้น

· พื้นฐานที่ใช้หลักการบริหารธุรกิจนั้นอาจไม่ตรงประเด็นกับการจัดการภาครัฐ เช่นในการมุ่งไปที่เป้าหมายเพราะในความเป็นจริงโดยสภาพแวดล้อมของรัฐนั้นเป็นการยากมากที่จะระบุเป้าหมายต่าง ๆได้อย่างชัดเจน

· การจัดการภาครัฐนั้น Pollit (1993) ได้อ้างว่ามาจากแนวคิดของ Taylor นั่นเอง โดยมีการให้ค่าตอบแทนที่เป็นรางวัลในการจูงใจให้มีผลงานที่ดี หรือไม่ให้สำหรับคนที่ทำไม่ได้รวมทั้งมีการให้ออกด้วย หรือเรียกว่า neo-Taylorian ซึ่งขัดแย้งกับทฤษฎีของสำนักมนุษยสัมพันธ์ (human relations school)

· ประเด็นทางจริยธรรมนั้นมีความสำคัญในการจัดการภาครัฐ ในแนวทางการจัดการอย่างโปร่งใส (transparency) ทำให้พฤติกรรมที่ไม่ถูกต้องและการทุจริตก็ถูกตรวจสอบได้ แต่อย่างไรก็ตามแม้แต่การบริหารธุรกิจในภาคเอกชนก็ยังเกิดขึ้น การให้เอกชนเข้ารับสัญญาต่าง ๆ ก็อาจเป็นโอกาสที่ก่อให้เกิดการทุจริตได้ เช่น การให้สัญญาหรือสัมปทานต่าง ๆ การจัดซื้อจัดจ้างของรัฐซึ่งไม่ได้เปิดเผยด้วยเหตุผลทางการค้า ดังนั้นความโปร่งใสจริง ๆ แล้วในทางปฏิบัติก็ไม่ได้เกิดขึ้นเสมอไป

สิ่งที่แตกต่างกันระหว่างการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจ

ในรายงานของ Muskin ได้ให้ความหมายของ การจัดการภาครัฐ (public management) ว่ามีส่วนประกอบหลักดังนี้

1. การจัดการนโยบาย (policy management) เป็นการระบุความต้องการ การวิเคราะห์ทางเลือก การเลือกโครงการ และการจัดสรรทรัพยากร

2. การจัดการทรัพยากร (resource management) เป็นการสร้างพื้นฐานของระบบสนับสนุนการบริหาร เช่น งบประมาณ การจัดการการเงิน การจัดซื้อจัดจ้าง และการบริหารบุคคล

3. การจัดการโครงการ (program management) เป็นการนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นแบบการทำงานประจำวันของหน่วยงานต่าง ๆ ที่รับนโยบายไปตามอำนาจหน้าที่

นอกจากนั้นยังมีส่วนประกอบย่อยที่เป็นทางเลือกอื่น ๆ ด้วยเช่น การบริหารบุคคล (personnel management) การวางแผนกำลังคน (workforce planning) การต่อรองและการจัดการแรงงานสัมพันธ์ (collective bargaining and labor management relations) การจัดองค์การและการจัดองค์การใหม่ (organization and reorganization) การจัดการการเงิน (financial management) และการประเมินการวิจัยและโครงการรวมทั้งการตรวจสอบการจัดการ (evaluation research and program and management audit)

John T. Dunlop ได้แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างของการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจดังนี้

1. มุมมองด้านเวลา (time perspective) ในการจัดการภาครัฐมีแนวโน้มที่มีระยะเวลาสั้นกว่าเนื่องจากถูกควบคุมโดยฝ่ายการเมืองที่มีระยะเวลาในการดำรงตำแหน่ง ขณะที่การบริหารธุรกิจจะมีระยะเวลายาวนานกว่าในการมุ่งไปสู่การพัฒนาตลาด นวัตกรรมเทคโนโลยี และการสร้างองค์การ

2. ระยะเวลา (duration) ในระยะเวลาการดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้นจะสั้นกว่า โดยเฉลี่ยแล้วไม่เกินสิบแปดเดือนสำหรับผู้ช่วยรัฐมนตรีต่าง ๆ  ขณะที่ภาคเอกชนมีระยะเวลาที่อยู่นานกว่าในตำแหน่งเดิมและในองค์การเดิม และมีการสร้างผู้สืบทอดตำแหน่งได้ แต่ภาครัฐทำไม่ได้

3. การวัดผลงาน (measurement of performance) ในภาครัฐนั้นเป็นการยากที่จะวัดมาตรฐานของการทำงาน ขณะที่ในภาคธุรกิจใช้ผลตอบแทนทางการเงิน ส่วนแบ่งตลาด เป็นการจัดค่าตอบแทนให้กับผู้บริหาร

4. ข้อจำกัดทางด้านบุคคล (personal constraints) การจัดการภาครัฐนั้นมีชั้นการบริหารอยู่สองชั้นคือ ชั้นของข้าราชการ ซึ่งระบบการว่าจ้างจนกระทั่งบรรจุทำงานจะซับซ้อนมากรวมทั้งการโอนย้ายและการให้ออกจากงาน และชั้นของฝ่ายการเมืองที่แต่งตั้งเข้ามา แต่ในการบริหารธุรกิจมีอำนาจหน้าที่มากกว่าในเรื่องการจัดการด้านบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการสั่งและควบคุมพนักงานให้ปฏิบัติติตามหน้าที่ในขอบเขตที่กว้างกว่า แต่นโยบายทางด้านบุคคลของรัฐจะถูกควบคุมโดยข้าราชการกันเองมากกว่า

5. ความเสมอภาคและความมีประสิทธิภาพ (equity and efficiency) ภาครัฐจะเน้นความเสมอภาค ขณะที่ภาคเอกชนเน้นประสิทธิภาพและสมรรถนะในการแข่งขัน

6. กระบวนการทำงานของภาครัฐเทียบกับเอกชน (public processes versus private processes) ในการจัดการภาครัฐจะต้องเปิดเผยกระบวนการทำงานให้กับสาธารณะ ขณะที่การบริหารธุรกิจที่เป็นเอกชนจะดำเนินการภายในและไม่ค่อยเปิดเผยข้อมูลให้คนอื่นรู้

7. บทบาทของสื่อ (role of press and media) การจัดการภาครัฐมักมีปัญหากับสื่อต่าง ๆ เป็นประจำ เช่น การตัดสินใจที่มีการคาดคะเนจากสื่อ ขณะที่การบริหารธุรกิจไม่ต้องไปรายงานโดยตรงกับสื่อ และสื่อนั้นส่งผลกระทบน้อยกว่าในการตัดสินใจในเรื่องหนึ่ง ๆ หรือระยะเวลาที่จะต้องตัดสินใจ

8. สิ่งที่มีอิทธิพลและแนวทาง (persuasion and direction) ในการตัดสินใจของภาครัฐนั้นจะต้องตอบโจทย์ที่เกิดจากความกดดันและการรวมกลุ่มต่าง ๆ ทั้งจากภายในและภายนอก ตรงกันข้ามกับการตัดสินใจของภาคเอกชนทำตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาคนเดียวโดยไม่ต้องมีความเสี่ยงในเรื่องข้อขัดแย้ง แต่ผู้จัดการของภาครัฐนั้นมีแนวโน้มที่ต้องตอบสนองผู้บังคับบัญชาหลายคน

9. ผลกระทบของการใช้กฎหมายและศาล (legislative and judicial impact) ภาครัฐจะต้องใช้การพิจารณาอย่างละเอียดรอบคอบจากคณะกรรมการที่กำกับดูแลด้านกฎหมายหรือด้านศาลยุติธรรม ซึ่งไม่ใช่เป็นแนวปฏิบัติของภาคเอกชน

10. บรรทัดสุดท้าย (bottom line) ในการจัดการภาครัฐไม่มีบรรทัดสุดท้ายที่ชัดเจนเมื่อเทียบกับการบริหารธุรกิจที่มองบรรทัดสุดท้ายเป็นกำไร ส่วนแบ่งตลาด และการอยู่รอด

นอกจากนี้แล้ว Richard E. Neustadt แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างของระหว่างประธานาธิบดี (president) และประธานเจ้าหน้าที่บริหาร (CEO) ของบริษัทเอกชนดังนี้

1. ระยะเวลา (time-horizon) ประธานเจ้าหน้าที่บริหารจะมองเป็นสิบปีในการวางแผนการทำงาน ขณะที่ประธานาธิบดีดำรงตำแหน่งครั้งแรกมีระยะเวลาสี่ปีและเพิ่มได้อีกสี่ปีถ้าได้รับเลือกเข้ามาอีกและขึ้นอยู่กับหัวข้อในการรณรงค์การเลือกตั้ง

2. อำนาจหน้าที่ (authority over the enterprise) คณะกรรมการบริหาร (board of directors) นั้นเป็นผู้แต่งตั้งฝ่ายบริหารให้ดำเนินการกำหนดเป้าหมาย โครงสร้าง กฎระเบียบ บุคคลากร ติดตามผล รวมทั้งประเมินการตัดสินใจ และนำเสนอต่อคณะกรรมการบริหารต่อไป แต่ในการทำงานของประธานาธิบดีจะทำงานร่วมกันและถูกตรวจสอบจากสมาชิกสภาคองเกรส

3. ระบบในอาชีพการงาน (career-system) ในบริษัทนั้นอาชีพในหน้าที่การงานเป็นระบบอาชีพจริง ๆ โดยที่มีหัวหน้าจะถูกเลือกจากภายในหรือมาจากอุตสาหกรรมเดียวกันซึ่งเข้าใจในบทบาทหน้าที่ของตัวเองเป็นอย่างดี ขณะที่ในทางการเมืองนั้น ประธานาธิบดีอาจจะไม่มีประสบการณ์ในแต่ละเรื่องลึกซึ้งโดยตรง ซึ่งอาจส่งผลในการตัดสินใจผิดพลาดได้

4. ความสัมพันธ์กับสื่อ (media relations) ผู้บริหารเอกชนจะประชาสัมพันธ์บริษัทเป็นครั้งคราว ขณะที่ประธานาธิบดีนั้นต้องใช้สื่อต่าง ๆ เป็นประจำทุกวันในทุกเรื่องที่รัฐบาลตัดสินใจ

5. การวัดผลงาน (performance measurement) ฝ่ายบริหารเอกชนนั้นจะวัดผลงานกันที่ผลกำไร แต่ประธานาธิบดีถูกประเมินผลงานจากประชาชน สมาชิกสภา เจ้าหน้าที่รัฐ และกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ รวมทั้งสื่อ

6. การนำไปปฏิบัติ (implementation) ผู้บริหารของเอกชนไม่เพียงแต่วางนโยบายและแผนกลยุทธ์อย่างเดียว แต่จะต้องติดตามผลการดำเนินการผ่านระบบสารสนเทศและการบริหารบุคคลเพื่อบรรลุเป้าหมาย ในทางตรงข้ามประธานาธิบดีรับผิดชอบในการกำหนดงบประมาณ วางนโยบาย และติดตามการทำงานของหน่วยงานของรัฐโดยใช้กฎหมายและการอนุมัติเงินช่วยเหลือต่าง ๆ 2

Owen E. Hughes ได้ให้เหตุผลของในความแตกต่างของการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจของเอกชนดังนี้

            · การตัดสินใจในภาครัฐนั้นบังคับใช้ได้ (coercive) โดยที่ประชาชนจะถูกบังคับในการตัดสินใจต่าง ๆของรัฐ การจ่ายภาษี ปฏิบัติติตามกฎหมาย ขณะที่ภาคเอกชนนั้นลูกค้าจะมีอิสระในการเลือกสินค้าและบริการ

             · ความรับผิดชอบ (accountability) ของภาคเอกชนจะรับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้น แต่ความรับผิดชอบในภาครัฐมีต่อทั้งผู้นำฝ่ายการเมือง รัฐสภา สาธารณชน และฝ่ายตุลาการ

· ในการปฏิบัติงานนั้นภาคเอกชนมีแรงจูงใจในการมุ่งผลกำไรอย่างเดียว ขณะที่ภาครัฐนั้นอาจต้องทำนอกเหนือจากงานประจำที่รับผิดชอบ เช่นงานที่มอบหมายมาจากฝ่ายการเมือง

· ในการวัดผลงานนั้น เอกชนใช้บรรทัดสุดท้าย (bottom-line) คือกำไร แต่ภาครัฐจะวัดผลงานตามเป้าหมายนั้นยากมาเพราะไม่ชัดเจนและไม่สามารถตีมูลค่าออกมาเป็นตัวเงินได้

· ในภาครัฐนั้นมีขนาดองค์การที่ใหญ่และมีความหลากหลายมากกว่าภาคเอกชน ทำให้การควบคุมหรือการประสานงานกันนั้นทำได้ยากกว่า

นอกจากนั้นยังสามารถมองเห็นความแตกต่างระหว่างการจัดการภาครัฐและการบริหารธุรกิจจากลักษณะของสินค้าและบริการที่เกิดจากนโยบายสาธารณะที่เกิดจากความล้มเหลวของตลาด (market failure as the basis of public policy) เพราะในบางสถานการณ์นั้นตลาดไม่สามารถจัดหาสินค้าและบริการที่ต้องการได้เสมอไป ดังนั้นกลไกตลาดเพียงอย่างเดียวไม่สามารถตอบสนองหน้าที่ในทางหลักเศรษฐศาสตร์ได้ทั้งหมดอย่างสมบูรณ์ ซึ่งต้องใช้นโยบายสาธารณะเข้ามาแทรกแซง เช่น การศึกษา กฎหมาย สิ่งแวดล้อม การรักษาความมั่นคงของชาติ ถนนและสะพาน สาธารณสุข สวัสดิการ การขนส่งต่าง ๆ เป็นต้น

· สินค้าสาธารณะ (public goods) ที่จะต้องจัดการโดยภาครัฐเพียงอย่างเดียว เช่น การรักษาความมั่นคงของชาติ ที่ไม่สามารถมอบให้เอกชนทำได้และจะต้องมาจากภาษีเท่านั้น รวมทั้งสาธารณสุข การศึกษา

· การส่งผลต่อสังคม (externalities) เป็นสิ่งที่การทำธุรกรรมในตลาดนั้นส่งผลต่อบุคคลที่สาม หรือสิ่งแวดล้อม โดยที่รัฐสามารถควบคุม หลีกเลี่ยงและป้องกันได้ เช่น คุณภาพของอากาศ หรือมลภาวะต่างๆ ที่เป็นผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม

· การผูกขาด (monopoly) เป็นการที่รัฐเป็นผู้เดียวที่จะจัดหาสินค้าและบริการนั้นได้เองเพราะเอกชนทำไม่ได้ เช่น สินค้าหรือบริการที่ต้องทำเป็นเครือข่ายใหญ่ คือ ไฟฟ้า ประปา โทรศัพท์ ที่รัฐทำเองแล้วสามารถขายได้ในราคาที่ถูก ซึ่งในปัจจุบันก็เปลี่ยนไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยที่รัฐเป็นผู้ควบคุมกฎระเบียบอยู่

· ข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ (imperfect information) ทำให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างผู้ซื้อและผู้ขาย เพราะต่างคนต่างฉวยโอกาส (opportunism) หรือมีการปกปิดข้อมูล (adverse selection) หรือมีการไร้คุณ ธรรม (moral hazard) เกิดขึ้น ดังนั้นรัฐจึงต้องบังคับให้มีการเปิดเผยข้อมูลและป้องกันการเกิดของข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์นี้ เช่น ออกกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค กฎหมายอาหารและยา เป็นต้น

อุทัย เลาหวิเชียร ได้แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างของการบริหารรัฐกิจกับการบริหารธุรกิจ ก็คือ

1. การบริหารรัฐกิจมีขอบข่าย ผลกระทบ และลักษณะของการตัดสินใจที่กว้างขวางกว่าการบริหารธุรกิจ การบริหารรัฐกิจยังมีผลกระทบต่อคนมากกว่าบริษัทธุรกิจเอกชน ตัวอย่างเช่น การตัดสินใจของรัฐบาลมีผลกระทบต่อพลเมืองมากกว่าการตัดสินใจของบริษัทใดบริษัทหนึ่ง ไม่ว่าบริษัทนั้นจะมีขอบข่ายของงานกว้างขวางเพียงใดก็ตาม นอกจากนี้ข้าราชการจะอยู่กระจัดกระจายทั่วทุกแห่งของประเทศทั้งในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น มีกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ ถือปฏิบัติติอย่างเดียวกัน กิจกรรมและการตัดสินใจของการบริหารรัฐกิจแห่งหนี่งจะเกี่ยวพันและมีส่วนสัมพันธ์กับส่วนอื่น ๆ ของประเทศ บริษัทธุรกิจเอกชนแม้มีสาขากระจัดกระจายทั่วไป เช่น ร้านสะดวกซื้อ 7-11 ที่มีสาขาอยู่ทั่วประเทศ ทีมีสาขามากกว่า 5,000 สาขา เมื่อเปรียบเทียบ ก็ยังมีจำนวนน้อยกว่าทางราชการมาก กฎและระเบียบที่ใช้อาจมีลักษณะที่แตกต่างกัน

2. ลักษณะพิเศษอีกประการหนึ่งของการบริหารรัฐกิจ เป็นการบริหารที่อยู่ใต้ความควบคุมของประชาชน กล่าวคือ ประชาชนอาจจะควบคุมเองหรืออาจให้สมาชิกสภานิติบัญญัติควบคุมก็ได้ เรียกว่า “การบริหารรัฐกิจแทนประชาชน” (public accountability) กล่าวคือ ประชาชนมีสิทธิที่จะทราบผลของการปฏิบัติงานของทางราชการ และขั้นตอนของการปฏิบัติงาน ซึ่งเรียกว่า “public business” หมายความว่า การบริหารรัฐกิจเป็นกิจกรรมส่วนรวม ซึ่งประชาชนทุกคนเป็นเจ้าของ คือ ประชาชนเป็นผู้เสียภาษีให้รัฐ ประชาชนมีสิทธิตรวจสอบได้ รวมทั้ง สื่อมวลชนอื่น ๆ ซึ่งมีสิทธิที่จะวิพากษ์วิจารณ์ได้ โดยเห็นว่าการบริหารรัฐกิจไม่ได้เป็นไปตามที่ประชาชนผู้เสียภาษีปรารถนา จะเห็นได้ว่าเรื่องดังกล่าวไม่มีในบริษัทธุรกิจเอกชน ซึ่งบริหารกิจการอยู่ภายใต้การควบคุมของผู้ถือหุ้นและผู้จัดการมากกว่า ประชาชนจะเข้าไปวิพากษ์วิจารณ์ไม่ได้

3. การบริหารรัฐกิจมีลักษณะที่เกี่ยวข้องกับการเมือง นักบริหารในภาครัฐไม่เพียงแต่นำนโยบายไปสู่การปฏิบัติเท่านั้น แต่ยังมีบทบาทสำคัญในฐานะผู้กำหนดนโยบาย ทั้งที่การกำหนดนโยบายเป็นหน้าที่ของฝ่ายการเมือง เมื่อนักบริหารรัฐกิจทำหน้าที่เป็นผู้กำหนดนโยบาย ก็เท่ากับว่าได้ปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายการเมืองด้วย นอกจากนี้ การบริหารรัฐกิจในระดับสูงขึ้นไปจะมีการปฏิสัมพันธ์กับระบบการเมืองมากยิ่งขึ้น

4. ความแตกต่างที่สำคัญอีกประการหนึ่งของการบริหารรัฐกิจและการบริหารธุรกิจ ก็คือ การวัดผลปฏิบัติงาน โดยปกติความสำเร็จของการบริหารธุรกิจวัดกันที่ผลกำไร ส่วนการบริหารรัฐกิจจะวัดกันที่การให้บริการ ทั้งนี้เพราะภารกิจการบริหารรัฐกิจก็คือการให้ บริการกับประชาชน จึงไม่อาจจะวัดด้วยผลกำไร

5. เป้าหมายของการบริหารรัฐกิจมีลักษณะที่กว้าง ไม่ชัดเจน เป็นนามธรรม และบางครั้งมีรายละเอียดของเป้าหมายที่ขัดกัน เพราะมีการรวบรวมความต้องการของบุคคลหลายกลุ่มเข้ามาไว้ในเป้าหมาย การกำหนดนโยบายจึงไม่ชัดเจนเหมือนกับเป้าหมายของการบริหารธุรกิจซึ่งเน้นกำไรเป็นสำคัญ เมื่อพูดเกี่ยวกับเป้าหมาย คำว่า public จะมีเป้าหมายในลักษณะที่กว้าง เป็นนามธรรม

6. การบริหารรัฐกิจเป็นกิจกรรมที่กว้างขวางและสลับซับซ้อน การปฏิบัติงานอาศัยกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับเป็นเกณฑ์ ในกรณีของบริษัทธุรกิจเอกชน ซึ่งมีลักษณะองค์การที่เล็ก การบริหารงานจึงมีความคล่องตัวกว่า ความหมายของ public ในแง่นี้ต้องเกี่ยวข้องกับ กฎหมาย ระเบียบและข้อบังคับ

7. ประชาชนมีความคาดหวังต่อการบริหารรัฐกิจที่แตกต่างกับการบริหารธุรกิจ โดยปกติประชาชนจะเพิกเฉยต่อการบริหารธุรกิจ อย่างดีคือการคาดหวังว่านักธุรกิจไม่ควรจะเอาเปรียบลูกค้า มีความซื่อสัตย์สุจริตต่อผู้บริโภค แต่ประชาชนมีความคาดหวังต่อการบริหารรัฐกิจมากกว่า โดยคาดหวังว่าระบบราชการจะต้องให้บริการสาธารณะด้วยความซื่อสัตย์สุจริต มีคุณธรรม มีการสนองตอบต่อความต้องการของประชาชน มีความรับผิดชอบ เห็นแก่ประโยชน์ของสาธารณะ

8. การบริหารรัฐกิจมีลักษณะที่ล่าช้า ไม่คล่องตัว ปรับตัวได้ยาก และมีการเปลี่ยนแปลงน้อย ทั้งนี้ก็เพราะการบริหารรัฐกิจมีขอบข่ายและขนาดของงานที่ใหญ่ มีการปฏิบัติงานที่จะต้องอาศัยกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ จึงเป็นเหตุให้การปฏิบัติติงานเป็นทางการมาก มีรูปแบบการปฏิบัติติงานของระบบราชการแม้จะมีประโยชน์ในการควบคุม แต่ก็จะมีผลเสียในเรื่องของความล่าช้า และไม่คล่องตัว เมื่อเทียบกับธุรกิจเอกชน จะมีความคล่องตัวกว่า ปรับตัว และเปลี่ยนแปลงได้ง่าย เพราะรูปแบบองค์การที่เล็กกว่า การปฏิบัติงานจึงใช้วิธีการนอกรูปแบบ การบริหารงานในภาคธุรกิจเอกชนจึงมีความรวดเร็วและตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมได้ดีกว่า คำว่า public ที่จะต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ ทำให้การตอบสนองล่าช้า

อุทัย เลาหวิเชียร ได้กล่าวไว้ว่า การบริหารรัฐกิจและการบริหารธุรกิจเปรียบเสมือนพี่น้องฝาแฝดที่มีลักษณะคล้ายคลึงกัน แต่ก็ยังเป็นคนละคนอยู่ดีและมีความแตกต่างมากกว่าความคล้ายคลึงกัน3

จากการบริหารงานรัฐกิจเป็นการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (public administration as governance)

Gavey (1993) ได้อธิบายทฤษฎีใหม่ (new theory) ในการเปรียบเทียบมนุษย์ที่มีความเป็นเหตุเป็นผลสูงและมีแรงจูงใจด้วยผลประโยชน์ของตัวเองสูง กับการใช้เหตุผลของตลาด การให้เอกชนเข้ามารับสัญญา การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การใช้เหตุผลของต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการทำธุรกรรม และประเด็นเรื่องเครือข่าย กล่าวคือการใช้หลักเศรษฐศาสตร์ในเรื่องของตลาดเข้ามาประยุกต์ใช้นั่นเอง4

Osborne และ Gaebler (1992) ได้เขียน Reinventing Governance ได้เปรียบเทียบหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีกับระบบราชการตามที่แสดงในตาราง 1.2

ตาราง 1.2 เปรียบเทียบหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีกับระบบราชการ

หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (governance)

ระบบราชการ (bureaucracy)

- กำหนดทิศทาง (steering)

- ให้อำนาจ (empowering)

- มีการแข่งขัน (competition)

- ใช้วิสัยทัศน์นำ (mission-driven)

- ใช้เงินสนับสนุนตามผลงาน (funding outcome)

- มองลูกค้าเป็นหลัก (customer-driven)

- หารายได้ (earning)

- ป้องกัน (preventing)

- ทำงานเป็นทีมและมีส่วนร่วม (teamwork/participating)

- ตลาด (market)

- ไปข้างหน้า (rowing)

- ให้บริการ (service)

- ผูกขาด (monopoly)

- ใช้บทบาทนำ (role-driven)

- ใช้งบประมาณ (budgeting input)

- มองระบบราชการเป็นหลัก (bureaucracy driven)

- ใช้จ่ายอย่างเดียว (spending)

- รักษา (curing)

- ลำดับชั้นบังคับบัญชา (hierarchy)

- องค์การ (organization)

ในความหมายของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (governance) นั้นก็จะมีความหมายใกล้เคียงกับการจัด การภาครัฐ (public management) นั่นเอง และในองค์ประกอบที่สำคัญของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีนั้น สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์ ได้สรุปได้ดังนี้

1. หลักความมีประสิทธิภาพ (efficiency) คือการบริหารจัดการให้เกิดผลสำเร็จในการปฏิบัติภาระกิจที่ได้รับมอบหมาย โดยทรัพยากรที่มีอยู่อย่างประหยัดและคุ้มค่ามากที่สุด ภายใต้กรอบเวลาที่กำหนดไว้ให้ปฏิบัติงาน ผู้บริหารที่มีประสิทธิภาพคือผู้ที่สามารถจัดการกับทรัพยากรการบริหารที่มีอยู่หรือหามาได้ ซึ่งประกอบด้วย คน เงิน วัสดุอุปกรณ์ อย่างประหยัดคุ้มค่า ไม่สิ้นเปลือง อันเป็นการรักษาผลประโยชน์ของหน่วยงาน มีเกณฑ์และกติกาในการวัดประสิทธิภาพของการทำงานที่ชัดเจน เช่น สามารถลดค่าใช้จ่ายในการบริหางานในโครงการได้โดยไม่ทำให้ผลสำเร็จจากการปฏิบัติงานลดลง

2. หลักความรับผิดชอบ (accountability) หมายถึง ความรับผิดชอบของผู้บริหารต่อประชาคมและสังคม ตลอดจนผู้มีอำนาจตามกฎหมายที่เลือกตนเองให้มาบริหารงานในหน่วยงาน ในการปฏิบัติหน้าที่ ผู้บริหารจะต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ต่าง ๆ ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งได้แก่ เพื่อนข้าราชการ พนักงาน และลูกจ้างขององค์การด้วย

3. หลักความโปร่งใส (transparency) หมายถึง ความโปร่งใสในการบริหารงานเพื่อให้ฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องเกิดความมั่นใจว่าการดำเนินภาระกิจที่ได้รับมอบหมายเป็นไปในทิศทางที่ก่อให้เกิดผลประโยชน์มากที่สุดกับหน่วยงาน มีการจัดโครงสร้างองค์การ ในลักษณะการตรวจสอบ ติดตามผลงานของฝ่ายบริหาร สามารถเปิดเผยข้อมูลต่าง ๆ

4. หลักความเสมอภาค (equity) หมายถึง ผู้บริหารจะต้องปฏิบัติและให้ประโยชน์อันพึงมีในเรื่องต่าง ๆ กับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องอย่างเท่าเทียมและเป็นธรรมโดยไม่มีการเล่นพรรคเล่นพวก หรือให้อภิสิทธิ์ หรือสิทธิประโยชน์อื่นใดให้กับบุคคลใด กลุ่มใด หรือคณะใดเป็นพิเศษ

5. หลักการมีส่วนร่วม (participation) หมายถึง การปกครองที่ดีจะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งได้แก่ สมาชิกของประชาคมเข้ามามีส่วนร่วมในการควบคุมการใช้อำนาจให้เกิดความโปร่งใส และเป็นไปเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนที่แท้จริง

จากหลักข้างต้นเป็นการสร้างภูมิคุ้มกันให้กับหน่วยงานต่าง ๆ ในภาครัฐ ป้องกันการทุจริตคอรัปชั่นที่อาจเกิดขึ้น และอยู่บนหลักการของความรับผิดชอบต่อสังคม ผู้บริหารต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตว์สุจริต มีขั้นตอนและวิธีการดำเนินงานที่โปร่งใสสอบทานได้ และให้ความเป็นธรรมต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างเท่าเทียมกัน5

ในการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ ทศพร ศิริสัมพันธ์ มีแนวคิดและหลักการสำคัญ ๆ คือ

1. ให้ความสำคัญกับการบริหารอย่างมืออาชีพ (professional management) คือ เน้นความเป็นอิสระของผู้บริหารหน่วยงานภาครัฐในการใช้ดุลยพินิจตัดสินใจในการบริหารงาน เพื่อก่อให้เกิดความคล่องตัวในการปฏิบัติงาน การคัดเลือกผู้บริหารทีมีคุณธรรม จริยธรรม ประสบการณ์ เสียสละเพื่อองค์การ

2. เน้นการกำหนดวัตถุประสงค์ของการปฏิบัติราชการ พร้อมทั้งกำหนดตัวชี้วัดผลสำเร็จในการปฏิบัติงานอย่างเป็นรูปธรรม เพื่อให้สามารถวัดผลสำเร็จได้อย่างแท้จริงมากกว่าที่จะให้ความสำคัญกับขั้นตอนระเบียบการปฏิบัติ

3. มุ่งปรับปรุงโครงสร้างองค์การและระบบการทำงานให้มีขนาดเล็กกะทัดรัด เพื่อให้เกิดความคล่องตัว สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เช่น การลดภาระงานโดยการจ้างเหมาให้เอกชนมาจัดทำแผน หรือให้ประชาชน ชุมชนมาดำเนินการแทน ปรับเปลี่ยนรูปแบบการบริหารงานให้มีลักษณะเหมือนการทำงานของธุรกิจเอกชนมากขึ้น

4. ปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารให้ทันสมัยรวดเร็วมีคุณภาพ โดยการนำเทคโนโลยีและเทคนิควิธีการบริหารจัดการในภาคเอกชนมาปรับใช้กับการบริหารภาครัฐ ลดขั้นตอน กฎเกณฑ์ เอกสารลงให้มากที่สุดเท่าที่ทำได้

5. ส่งเสริมวินัยทางการเงินการคลัง เน้นการใช้จ่ายที่ประหยัด และก่อให้เกิดความคุ้มค่าของการใช้ทรัพยากรภาครัฐที่มีอยู่อย่างจำกัด เช่น เงินงบประมาณ ให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะอย่างสูงสุด ป้องกันการทุจริตในการใช้ทรัพยากรต่าง ๆ 6

สรุป การบริหารรัฐกิจ การบริหารธุรกิจ และการจัดการภาครัฐ

จากการเปรียบเทียบมุมมองในลักษณะต่าง ๆ ของการบริหารรัฐกิจ การบริหารธุรกิจ และการจัดการภาครัฐ  โดยใช้ทฤษฎีในสาขาวิชาที่ต่าง ๆ กันในการอธิบายถึงความแตกต่างของความหมายของการบริหารรัฐกิจและการจัดการภาครัฐ โดยที่มีการผสมผสานการบริหารธุรกิจเข้ามาในการจัดการภาครัฐมากขึ้น รวมทั้งการนำหลักเศรษฐศาสตร์มาประยุกต์ใช้ในโลกแห่งความเป็นจริงมากขึ้น และเพื่อตอบสนองสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา

เชิงอรรถ

1จาก “Public Management and Administration 3rdEdition, โดย Owen E. Hughes, 2003, Great Britain: หน้า 1-93.

2จาก “Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?” โดย Graham T. Allison

3ที่มา. จาก “รัฐประศาสนศาสตร์ : ลักษณะวิชาและมิติต่าง ๆ” โดย อุทัย เลาหวิเชียร, 2551, กรุงเทพฯ: หน้า 12-17.

4จาก “The Spirit of Public Administration” โดย H. Gorge Frederickson, 1997, San Francisco:หน้า 78-83

5ที่มา. จาก “หลักรัฐประศาสนศาสตร์ แนวคิดและทฤษฎี”โดย สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์, 2548, กรุงเทพฯ: หน้า 244-246.

6ที่มา. จาก “แนวความคิดและทฤษฎีรัฐประศาสนศาตร์”โดย ศิริพงษ์ ลดาวัลย์ ณ อยุธยา, 2551, กรุงเทพฯ: หน้า 73.